文章来源：PPP大讲堂
最近发布的《2019 年政府工作报告》中在国资国企改革方面，提到今年的工作要点：一是加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值；二是积极稳妥推进混合所有制改革；三是完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度；四是依法处置“僵尸企业”；五是深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。本文主要结合 2019 年工作要点来看看国有企业改革相关政策出台情况及改革近况。
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国有资产管理体制
在国有资产管理体制深化改革方面，近年来有多项政策相继发布，核心是要优化监管职能和方式，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司：
《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63 号）提出要推进国有资产监管机构职能、国有资本授权经营体制改革，提高国有资本配置和运营效率。界定国有资产出资人监管边界，不干预企业自主经营权，以管资本为主，授权国有资本投资、运营公司等投资计划、部分产权管理和重大事项决策等权利。改组组建国有资本投资、运营公司。制定国有资本投资负面清单，清理推出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。
《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38 号）明确了国有资产以“管资本”为主的监管重点。制定中央企业投资负面清单，管好投资方向，开展投资项目第三方评估，落实国有资产保值增值责任。牵头改组组建国有资本投资、运营公司，设立国企结构调整基金、国有资本风险投资基金等相关投资基金。激励约束方面业绩考核与薪酬分配协同联动。外派监事会监督防范国有资产流失。国务院国资委取消、下放、授权一批监管事项，并精简了 43 项国资监管事项。
《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23 号）提出试点目标是通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。目前，国有资本投资运营公司试点在中央企业已经扩大到 21 家。2014 年第一批试点 2 家（中粮、国投），2016 年第二批试点 8 家（神华、宝武钢、五矿、招商、中交、保利、诚通、国新），2018 年底试点企业又增加了 11 家（国电投、国机集团、中国铝业、远洋海运、通用集团、中国建材、中广核、新兴际华、南光集团、中航工业、华润集团）。2019 年的重点是加快改革试点的落地，在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制等方面深入推进，打造升级版试点企业。
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混合所有制改革
对于充分竞争领域的商业类国有企业开展混合所有制改革，推动重点领域混合所有制企业改革试点，2016 年以来，国家在电力、石油、天然气、民航、电信、军工等重要行业领域，先后选择三批 50 家国有企业开展混改试点。混合所有制改革要大力支持和带动非公有制经济发展，保护各类所有制产权的合法权益，优化国有经济布局和结构：
《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54 号）指出要分类、分层推进国企混改，鼓励各类资本参与。对于商业类、公益类国有企业混改提出了不同要求，稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混改，引导水电气热、公共交通、公共设施等行业公益类国企规范开展混改。在子公司和集团公司层面分层推进国企混改，引导国企集团公司二级及以下企业引入非国有资本，在集团层面鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式引入各类投资者，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元化。以非公有资本、集体资本、外资引入、PPP 模式推广，国有资本入股非国有资本等各类资本参与的方式推进国企混改。
2015 年 10 月四部委联合发布《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》，《意见》要求将国企竞争性业务和特殊业务分离，其中竞争性业务加大对非国有资本的开放力度。除了部分关乎国家安全等重要行业需要国有独资或控股外，支持非国有资本参股或控股商业类、公益类国企投资项目。在国企承担的政府投资项目中推广（PPP）机制，提出要在电力、油气、水利、交通等领域推出一批示范项目。
《国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016] 133 号）提出了国有控股企业坚持增量引入、以岗定股、动态调整的员工持股试点原则，明确了商业类企业、股权结构合理、市场化机制健全、外部市场业绩占比九成以上的试点企业资格条件。并且规范了员工的持股总量占比不高于 30%，国有控股股东持股占比不低于 34%。2016 年 8 月，混合所有制企业员工持股试点正式启动，全国选取了近 200 家企业开展这项试点。
《企业国有资产交易监督管理办法》（财政部令 32 号）为了规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失，有利于国有经济布局和结构调整优化，科学进行资产定价，针对企业产权转让、增资、资产转让的国有资产交易行为具体实施办法进行了规定说明。
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国有企业法人治理结构
《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36 号）指出外部董事建设，落实董事会职权。目标 2017 年年底前，国有企业公司制改革基本完成。到 2020 年，党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位更加牢固，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革；充分发挥企业家作用，造就一大批政治坚定、善于经营、充满活力的董事长和职业经理人，培育一支德才兼备、业务精通、勇于担当的董事、监事队伍。
2017 年底已经完成了中央企业集团层面公司制改制，69 家集团层面全民所有制中央企业已经全部改制成为《公司法》设立的国有独资有限公司。中央企业子企业及地方国有企业也陆续完成了公司制改制。
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市场化经营机制
市场化经营机制改革重点内容包括职业经理人制度，分类考核指标建立、收入分配制度改革、开展人事、劳动、分配三项制度改革的专项行动。主要针对国有企业建立现代企业制度进程中暴露出的人事、劳动、分配制度方面的问题，开展的一项基础性改革，旨在推动国有企业建立内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。
《中央企业负责人经营业绩考核办法》(国资委令第 33 号) 要求利润总额目标值与工资总额预算挂钩。《办法》旨在深化中央企业负责人薪酬制度改革，引导中央企业提质增效升级，实现做强做优做大。坚持“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”原则，强化了业绩考核与激励约束的紧密衔接。
《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》(国资发综合〔2016〕252 号)根据央企按照功能界定提出分类考核指标，分为 3 类：一是竞争性商业类中央企业；二是重要行业商业类中央企业；三是公益类中央企业。要求兼顾企业经营性质和业务特点，以经济增加值为主，合理确定不同企业经济效益和社会效益指标，明确差异化业绩考核标准，实施差异化薪酬激励。规定建立特殊事项管理清单制度，将清单事项作为考核指标确定的重要参考依据。
《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）明确提出国有企业工资总额要与劳动力市场基本适应，与企业经济效益和劳动生产率挂钩的多因素综合决定。按照国家工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。完善工资与效益联动机制。企业经济效益增长的，当年工资总额增长幅度可在不超过经济效益增长幅度范围内确定。
《中央企业工资总额管理办法》2019 年 1 月发布。详细说明了央企工资总额管理规则。基本思路是与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，合理编制年度工资总额预算。具体要求中央企业以上年度工资总额清算额为基础，根据企业功能定位以及当年经济效益和劳动生产率的预算情况，参考劳动力市场价位，分类确定决定机制，合理编制预算。工资总额预算与利润总额等经济效益指标的业绩考核目标值挂钩，并且根据目标值的先进程度（一般设置为三档）确定不同的预算水平。工资总额预算在按照经济效益决定的基础上，还应当根据劳动生产率、人工成本投入产出效率的对标情况合理调整。
《国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》文件内容突出了员工持股等中长期激励机制建设要点，要以股权、分红方式激发国有科技型企业的技术和管理人员积极创造性，明确股权出售、股权奖励、股权期权等股权激励和项目收益分红、岗位分红等分红激励方式，主要为了建立国有科技型企业自主创新和科技成果转化的激励分配机制，推动高新技术产业化和科技成果转化。
综上，2019 年国有资产管理体制方面将继续突出国有资产以“管资本”为主的监管重点，继续推进国有资本投资、运营公司改革试点改革试点的落地；继续推进混合所有制和股权多样化改革； 市场化经营机制方面继续推进职业经理人制度、分类考核指标、员工持股激励等事关人事、劳动、分配三项制度的改革；加大僵尸企业的退出力度；深化重点领域改革。在此基础上进一步深入推进综合性改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，形成政策合力和综合效应。
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