发展环境责任保险促进经济可持续发展 促进环境的可持续发展

  在我国现代化的进程中,环境污染问题越来越严重。能否找到切实有效的环境治理途径,关系到国民经济可持续发展战略能否顺利实现。笔者认为,在当前的经济社会条件下,应当大力发展环境责任保险,以有效地遏制环境恶化,促进经济发展进入良性循环的轨道。
  
  环境责任保险的内涵
  
  环境责任保险是以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿,或治理责任为标的的责任保险。可见,责任保险实质上是指被保险人依法将应该承担的民事损害赔偿风险转移给保险人的一类保险。
  环境责任保险由公众责任保险(简称CGL)发展而来。20世纪60年代以前,环境风险还不突出,环境责任案件较少,因此CGL保单并未将环境责任损害赔偿列为除外责任。到1973年,几乎所有的CGL保单都将故意造成的环境污染和逐渐性的污染引起的环境责任排除在保险责任范围外。CGL保单有两个附加的污染责任保险条款:一个为指定地点有限污染责任条款,承保污染事故引起的身体伤害和财产损失责任;另一个为指定地点污染责任条款,除了承保身体伤害和财产损失外,还承担清除被保险人处所内污染所产生的费用。目前的环境责任保险主要分为两类,即环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。
  一般地说,环境责任保险有以下三个特点:一是承保条件严格,承保责任范围受到限制。环境污染责任通常具有广泛性和不确定性,赔付额高,保险人为保障自身利益,往往对承保责任和范围作出严格规定。二是个别确定保险费率。环境责任保险的特殊性在于赔偿责任大,对保险的技术要求高,而被保险人状况千差万别,因此保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估,单独确定保险费率以降低风险,每一份保险合同的内容均具有特定性。三是经营风险较大,需要政府支持。由于环境污染的责任问题复杂,环境责任保险人承担的赔付金额过大,承保范围较窄,其经营风险大大高于其他商业保险。如果要求发展环境责任保险,籍此形成多元化的环保力量,需要政府的大力支持。
  
  发展环境责任保险的必要性
  
  在我国,大力发展环境责任保险具有十分重要的意义。
  首先,能降低环境纠纷的交易成本,有效维护公众的环境权益。近年来,我国的环境纠纷呈逐年递增的趋势,1998年为18万件,1999年增加到25万件,2000年超过30万件。在众多环境纠纷案件中,由于侵权人的赔偿能力不足,再加上高昂的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程,使许多受害人实际上得不到赔偿。发展环境责任,则能够降低环境纠纷的交易成本,及时对受害人进行赔付,从而有效维护公众的环境权益。
  其次,能减少企业经营的不确定性,降低企业经营负担。环境污染具有受害地区广阔,赔偿数额巨大的特点,污染企业一般无法全部承担造成的损失,即使企业能够全部承担,也会因赔偿数额巨大而影响企业的正常经营和发展。让企业投保环境责任保险,可用少量的确定的支出来减少未来支出的不确定性,保证生产、经营持续稳定进行,从而避免了侵权人因赔偿负担过重甚至破产而影响经济社会的发展。
  第三,能增加治理环境污染的参与主体,减少政府环保压力。目前我国环境污染相当严重。2002年,全国废水排放总量为439.5亿吨,二氧化硫排放量为1927万吨,烟尘排放量为1013万吨,工业粉尘排放量为941万吨,全国工业固体废物产生量为9.5亿吨。当年全国环境污染治理投资为1363.4亿元,占全年GDP的3.5%-8%。环境污染已经直接影响广大人民的生命健康,2003年SARS的流行更给我们敲响了环境的警钟。环境保护绝非单纯是政府和环保部门的事情,需要全社会的参与。环境责任保险通过解决环境纠纷、分散风险、为环境侵权人提供风险监控等,为环境保护提供了强大的动力。
  第四,有利于转移西部大开发环境污染风险责任。西部大开发是在西部环境承载力相当大的情况下进行的,必须走可持续发展的道路。假设开发设计要求在10年内使西部达到东部的经济发展水平,总投资大约需要5万亿元,其中治理环境约需4万亿元,投资企业约需1万亿元,环境污染将给国家财政带来巨大的压力。因此,西部开发者应当学会转移环境责任风险,在这种情况下,投资者投保环境责任保险,将不失为一条转移风险的有效途径。
  
  发展环境责任保险的可能性
  
  一般地说,各国责任保险发展往往落后于财产险的发展。但欧美发达国家从20世纪60年代起,就开展了环境责任保险。美国是实行强制性环境责任保险制度的代表。20世纪60年代,美国针对有毒物资和废弃物的处理可能引起的损害责任实行强制保险。1988年,美国成立了专业的环境保护保险公司,承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任,责任限额为每次事故最高100万美元。在美国,环境污染责任保险是工程保险的一部分,无论是承包商、分包商还是咨询设计商,如果在涉及该险种的情况下而没有投保的,都不能取得工程合同。德国则实行强制责任保险与财务保证相结合的制度,从1965年起,保险人开始赔偿水面逐渐污染损失。自1991年起,德国颁布了《环境责任法》,规定设施的所有人必须采取一定的预防保险措施,包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同,或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证。如有违反,主管机关可以全部或部分禁止该设施的运行,设施所有人还可能被处以1年以下有期徒刑或罚金。在英国,20世纪60年代初,保险人还将由于净化设施的缺陷及排放有害积存物、烟尘、其它污染物引起的污染责任作为除外责任,而到1968年在保险合同条款中只剩下一项除外责任,并且事故的突然性不再是必要条件。
  相比之下,我国的环境责任保险起步较晚。20世纪90年代初,保险公司和当地环保部门合作推出了污染责任保险。1991年大连最早开展此项业务,后来沈阳、长春等城市也相继开展。总体上看,环境责任保险在我国开展仅限于少数几个城市,投保企业较少。
  造成我国环境责任保险领域几近空白的原因,可从责任保险本身的特性来理解。责任保险有四大特征:1、如果造成第三人损失的赔偿责任事故发生的可能性增加,则对责任保险的需求也就增多;2、在法制社会里,被害人向责任方要求赔偿,责任方根据法律承担赔偿责任,满足被害人的实际损失赔偿要求,当这种权利和义务的观念越强烈,则责任保险的发展空间越大;3、随着新的赔偿责任法律的制定以及对原有赔偿责任法的修订,有关法制体系将越来越完善,社会对责任保险的需求也就越大;4、赔偿责任标的金额越大,则对责任保险的需求也越大。显然,与欧美发达国家相比,我国环境责任保险在上述四个方面都存在较大的差距,尤其是公民的环境权利义务观念比较淡薄,强制性的环境法律法规还不健全。这种状况严重制约了我国环境责任保险的健康发展。
  不过,最近几年形势有了变化。一方面,随着我国工业化进程的加速,环境损失赔偿责任发生的可能性增大,人们的环境权利义务的意识也不断增强,越来越认识到承担环境责任会造成经济上的巨大负担;另一方面,我国加大了环境立法的进程,相继出台了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防止法》等法律法规。2004年,中国保险监督管理委员会大力推进责任险的发展,其中就包括开拓环境污染责任保险。可以预见,随着社会经济环境逐渐具备了上述环境责任保险市场发展的各项条件,我国发展环境责任保险的空间是十分巨大的。
  
  发展环境责任保险可采取的若干措施
  
   1、采用政府强制与政府引导相结合的模式
  一般地说,发达国家发展环境责任保险,主要运用强制性保险与非法律性保险两种方式。其中,美国和瑞典是强制性责任保险的代表,法国以自愿环境责任保险为主、强制性责任保险为辅,德国则实行强制性保险与财务保证相结合的制度。另外,日本广泛施行根据地方政府和中央政府官员给出的“行政建议”而同企业达成的“污染控制协议”制度。协议限定具体的排放标准,提出监督和报告的要求。尽管污染控制协议是一种自愿协议,但日本的工业公司不愿意因没有实现他们自愿制定的标准而失去信誉,因而都制定出了一套有效的环保实施机制。
  笔者认为,借鉴发达国家的发展模式,我国可以采取政府强制与引导相结合的制度。在产生环境污染最严重的行业实行强制责任保险,如石油、化工、印染、水泥、造纸、皮革、有毒危险废弃物的处理等行业;而在其他污染相对较轻的行业,政府则给予积极引导,使企业自愿购买环境责任保险。
   2、进一步完善环保法律法规体系
  责任是一种法律的创造,环境责任保险的发展归根结底取决于法律的健全与执行的力度。欧美发达国家成功的环保实践无不证明了这一点。美国采用污染者支付费用的原则,而且,政府还可以采取货币赔偿或刑事制裁的方式,对污染者处以严厉的惩罚。欧盟成员国也无不采用法律手段,加大对环境污染者的惩处。1997年,《欧盟政策声明》指出:“防止和消除污染侵害的费用,必须作为一项原则由污染者来承担。”欧盟甚至提出了环保预保原则:如果存在严重的或不可恢复的环境污染的威胁,“缺乏充分的科学确定性”将不能作为推迟防止环境恶化的低成本措施实施的理由。
  我国的环保法律法规还正在建设完善之中。如《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”但从总体上看,我国的环保法律法规还不够健全,尤其缺少污染赔偿方面的具体法律规定,再加上执法不严,对排污者客观上形不成压力。因此,只有进一步完善有关法律法规体系,才能促进我国环境责任保险有较大的发展。
   3、做好环境污染核保工作
  对于国内保险公司来说,在发展环境责任保险方面,不能再走“边走边看”的发展路径。如果不重视核保工作,继续完全凭市场因素决定费用的状况,这对环境污染责任保险的发展将是一个重大的障碍。首先这种状况是保险公司对自身运营不负责任的做法;其实对于整个市场而言,这种状况只会导致费率的恶性降低甚至作为优惠条件赠送,最终导致被保险人对该险种的错误认识,由重视转为轻视,其结果是整个环保责任险市场的萎缩。因此,在环境责任保险发展的初期,各保险公司应当加大核保工作的力度,对于保险对象与保险风险的确定、相关数据分析与费率厘定等进行慎重考虑和研究。