内容提要 随着工业化步伐的加快，中国农村因环境污染所引发的社会冲突逐渐增多。这与其独特的政经一体化增长推进机制有着重要关系：在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，ＧＤＰ和税收／财源的增长成为地方官员的优先选择，从而导致了重增长、轻环保的污染保护主义倾向，受害农民难以获得被补偿的权利，因此围绕污染而生的纠纷也就会升级。
关键词 政经一体化 污染保护 环境冲突
作 者 张玉林，南京大学教授、博士。（南京：２１００９３）
由于各地工业化步伐的加快以及污染向农村地带的大规模转移，因污染侵害导致的环境纠纷和冲突也在不断加剧，成为中国农村社会的一个严重问题。当前环境污染和冲突的加剧与压力型体制促成的政经一体化经济增长推进机制有关，它在环境治理过程中导致了明显的“污染保护主义”倾向，受害农民免于侵害和受害后获得补偿的权利出现悬置，由此引发剧烈冲突，并使“三农问题”复杂化，从而在更广泛的意义上影响到中国社会的整体安定。
污染加剧背景下的环境冲突
据国家环保总局公布的数据表明，在污染加剧的大背景下，有关环境问题的信访多年来在全国范围内逐年上升。环境信访数量自１９９０年代以来迅速增加，全国环保系统受理的“人民来信”数量在“八五”期间为２８．３万封，而２００１年达到了３６．７万多封，超过上述５年的总和，为１９９５年（５．８万多封）的６倍；２００４年更进一步增加到近６０万封，为“八五”期间的２倍多和１９９５年的１０倍。而环境上访数量，也从１９９５年的５万余批次增加到２００１年以后的每年８－９万批次。［１］
与环境信访急剧增加并行的是环境纠纷的凸现。《中国环境报》２００５年１月１７日的报道显示，全国发生的污染纠纷在２００１年―２００３年分别为５．６万、７．１万和６．２万起。在此起彼伏的环境纠纷中，不乏一些发生在农村的大规模冲突事件。据国内媒体的公开报道，在２００５年春夏两季的４个月之内，仅在我国某省中部的二个县和西北部的一个县，便连续发生了３起由环境污染引发的大规模“群体性事件”，参与的群众各达数千至数万人，造成多人受伤，［２］在国内外引起较大反响。
这种大规模的环境冲突事件，实际上可以看作是一种“环境暴动”，也即是由于环境污染的程度和普遍性突破了环境和社会所能够容许的极限，而引发的受害者有组织或无组织的抗争。要强调的是，上文提到的这个省的环境形势在全国所有省区中并非最差，根据中国科学院２００４年３月发布的《中国可持续发展战略报告》的结论，自２００２年以来，该省的“环境支持能力”连续３年一直居西藏和海南之后名列全国第三。［３］但即便如此，从一些公开的新闻报道资料和宏观统计指标中已可以窥见其形势的严峻：２００４年，该省内８大水系和湖库的１６９个水质监测点中，有近一半的监测断面水质达不到地表水Ⅲ类标准；在河网密集的北部某市，境内更是已经找不到可以作为饮用水源的Ⅲ类水，浅层地下水也遭到污染，甚至出现因水资源短缺而迁徙的人群――“水难民”。［４］与此同时，全省的酸雨降水频率平均高达８９．５％，也即到了“十雨九酸”的地步。［５］另一方面，该省重点入海排污口污水超标排放严重，近岸海域中度污染和严重污染面积占到６４％，并由此殃及海洋生物和作为食物的海产品：大部分贝类体内石油烃和铅的含量超过一类海洋生物质量标准，局部海域贝类体内重金属镉、汞和砷的超标现象比较严重……正是在此背景下，该省２００４年的环境信访案件比上年增长１０％，境内也出现了多处癌症高发村。［６］而上述事件的发生地原本都是山清水秀的地方，但在经历了迅猛的工业化运动之后，其局部地域已经变得“满目疮痍”，自然生态丧失了内在的生机，农村生命体系遭到严重破坏，农民已面临着现实的生存危机，开始了每天要为污水和有毒的空气而挣扎的日常生活。［７］
治理的体制障碍
事实上，该省政府对于当地环境形势的认识是清醒的，近年来已提出了许多战略性的治理目标和措施。如２００３年１月该省将“生态省建设”计划列入《政府工作报告》，又同时申请加入全国生态建设试点省；在当年７月举行的“生态省建设动员大会”上，该省领导的讲话则更进一步显示了认识的高度：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。……要着眼于让人民喝上干净的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活。”２００４年１１月，省政府又决定用３年左右的时间在全省打一场整治环境污染的攻坚战，使全省环境污染和生态破坏趋势到２００７年基本得到控制，突出的环境污染问题基本得到解决，环境质量稳步改善。［８］在该省连续发生大规模冲突事件的某县，２００４年６月也出台了国内第一项县市生态危害官员问责制度：政府及相关部门一旦越过１５条环保“红线”，将根据情节对主要责任人给予党内警告直至撤职处分。［９］
但是，在这些战略性目标和举措出台之后所发生的一系列大规模冲突事件表明，政府在环境治理方面的努力似乎并没有取得实质性效果。环境问题的恶化往往被归咎于“不科学的发展观”也即“认识问题”，但该省的情况显示似乎这方面并非障碍，甚至可以说已经达到相当的高度，即不仅具有科学性，而且还颇具人情味和人性。那么症结何在呢？
第一，作为对中国基层政府运行机制研究的结果，有学者多年前已提出了“压力型体制”［１０］的概念，即在权力授权主要来自上级的前提下，上级同时也会用名目繁多的指标来考核下级，而在“以经济建设为中心”的战略定位中，这些指标又主要以经济总量和增长速度为核心。在这种压力下，基于对自己的政绩、政治前程和利益的考虑，各级地方政府官员必然会更加关注能够更多提供ＧＤＰ的工商业的扩张，因为主要由工商业带动的ＧＤＰ的扩大不仅左右着各级政府政绩的绝对评价，也关系到其与邻近地区或竞争对手之间的相对政绩比较，从而对主要官员的职位升迁产生重要影响。
第二，这种体制的压力本来已经够大，但地方政府同时又面临着一个现实的生存问题，即在源自农业的剩余提取逐渐不那么重要甚至消失的情况下，政府得以维持和运行的财力支撑，乃至于政府工作人员本身的工资和福利状况也就主要来自工商企业所缴纳的税收。在这种情况下，政府必须着力培育企业和壮大企业，以扩大税源。我们可以看到，在近年农村税费改革导致农业税减少的背景下愈演愈烈的“招商引资”风潮，可以说在相当程度上就源于这种压力。
基于上述两种压力，我们可以发现，抽象而难以把握的“发展是硬道理”，在现实生活中转变成了具体而容易操作的“增长是硬道理”，基层政府也就在相当程度上演变为一种“企业型的政府”或者说“准企业”，也就是说与提供“公共产品”相比，它更加关注经济的增长、扩张和由此滋生的“利润”。而既然演变成了准企业，本来引导地方政府行为的作为公共权力的逻辑，也就相应地为市场的逻辑所取代，进而，在“增长”与“污染”的关系上，基层政府往往更加关注增长，而不是污染及其社会后果。
也正是在这一脉络中，一种必须引起我们警惕的非常奇怪的现象就很自然地出现了：在向市场经济过渡了１０多年的中国，部分地方政府与企业的关系之密切程度甚至超过了原来“政企合一”、“政企不分”的计划经济时期。比如一些地方提出的“亲商”口号以及背后赋予投资者的各种税费优惠、政治待遇和社会名望，乃至于颁发“特别通行证”之类的具体做法，都超过了原先赋予国营企业厂长／经理的权限范围。在这里，即便不考虑官员个人对企业的参股和企业家对官员的“贿赂”等并不鲜见的隐蔽性因素，单就主要由制度压力和内在利益决定的地方政府的上述价值和行为取向而言，也就非常容易促使一些地方的政府与企业、企业家结成牢固的“政商同盟”。于是，双重的和带有递进意义的“政经一体化”开发机制就此形成，它似乎已成为推动和操纵中国目前经济增长的主要动力机制。
当然，面对这种双重意义的政经一体化，我们不应该忽略所辖区域民众的制约作用。从原则和理念上来看，基层政府的权力来源于所辖区域的多数民众，由此决定着政府必须向民众和民众的利益负责。但不可否认，在具体的政治实践中，基层政府官员的职位主要还是出自上级权力机构及其主要执掌者的授予，分散的民众对于官员的职权变动和政治前程并不具备实质性影响，除非酿成比较重大的“恶性事件”涉及到政治和社会稳定，否则民众的利益诉求不太容易受到足够的重视。
问题在于，是增长而不是环境，是企业家而不是分散的民众，更能直接影响官员的政绩和政治前程，作为国家意志和民众诉求的“环境保护”，在具体的政策执行过程中就必然要大打折扣，甚至被悬空。为此，地方政府的优先保护对象是企业，即便是污染严重的企业，而环境和民众的抽象的环境权以及具体的健康生命安全，都退居其次。从结果上看，环境保护这一基本国策在具体的实践中就常常被异化为“污染保护”。
正是在这种污染保护主义思想的驱使下，企业的排污和侵害行为得不到公共权力的有效制止，造成受害农民逐渐对当地政府不再抱有期望，而去选择“自力型救济”，也即通过“自己的方式”去寻求解决的途径。然而这种方式在缺少理性的组织引导的情况下，又很容易产生一种身为“受害者”所具有的悲情意识和极端情绪，当这种极端的感觉和认识一旦出现，激烈的暴力释放也就难以避免。
冲突加剧的深层含义
“三农问题”的复杂化与社会危机
根据国家高层环保官员的判断，中国的环境容量已经达到了“支撑经济发展的极限”［１１］。而我们从近年来较多爆发于农村地带的环境冲突事件中可以真切地体会到，环境污染的严重性并非单纯停留在对于经济增长或“发展”的限制，而是进一步凸现了政治乃至社会层面的极限。尽管中央政府在新世纪以来出台了一系列具有实质内涵的惠农政策，如减免和取消农业税、实行农村义务教育免费，以及加大对农村基础设施建设的投入等，使得学术界和公众视野里的“三农问题”似乎出现了缓解，但我们必须看到，由于中国式的工业化道路所带来的污染向农村的大规模转移，“三农问题”也遭遇了愈加复杂严峻的局面：从生存的角度而言，如果说２０世纪８０年代以前的农民是为了解决温饱问题，那么，在经过艰难的制度变革满足了生存的基本需要之后，２１世纪以来，在土地之外，他们还必须越来越多地为水和空气而抗争。这是“后税赋”时代的一个重要特征。
从生物学的角度而言，与粮食和土地的不可或缺性相比，水和空气的不可或缺性似乎又更甚一筹。这也就意味着，处于下风口和河流下游的中国农民的另一种生存风险的确是加大了，这种风险在局部区域已经变成了醒目的现实威胁。而这种难以防范的现实威胁正在向着更广泛的区域扩散。
基于这样一种事实，我们可以看出中国目前的“环境问题”实际上具有３个层面的内涵，亟须引起各级政府部门和全社会的高度关注。
第一，如果说中国社会整体上已经确凿无疑地进入了德国社会学家乌尔里希・贝克所说的“风险社会”［１２］，那么有关环境的风险也同其他风险――比如“矿难”、“失业”、“失学”、“工资拖欠”乃至于“劣质奶粉”一样，并非均等地分配或扩散，而是更多地落到了农民头上。如此，我们可以看到一种新的权利的不平等，即在免于污染侵害和侵害后得到相应补偿的环境权面前的不平等。如上所述，这种不平等并不是由于受害者或承受环境风险的群体本身的“自致性因素”所导致，而是由制度的缺陷所强加。这样，制度的改变也就再一次具有了人道的意义。
第二，中国的农民和农村社会所面临的环境污染的风险，不仅大大降低了其“发展”的可能性，而且在局部地区已经严重地威胁到了农民的生存，正在系统地颠覆着村落社会并使其本身的存续成为问题。而且完全有这种可能，在医疗保障体系远没有建立起来的情况下，中央政府的惠农政策将会被转移而来的毒气和污水所吞噬。考虑到这种“转移”主要来自工业和城市，它对于中央政府近期提出的“工业反哺农业”、“城市支持农村”政策实在是一种莫大的反讽和冲击。在面对“新农村”建设这一系统工程时，防止污染的转移和加强环境的治理，的确更应该成为高度关注的紧迫问题。
第三，农民环境权的严重侵害和现实的生存风险／危机意味着，不只是农村，中国社会整体也可能将迎来过去未曾遇到的长期挑战：由于空气和水的污染而导致数量可观且越来越多的“环境难民”，那些无法制止污染同时又没有能力迁居的社会底层，将被迫成为严重影响社会安定的“不安定分子”；同时，这种挑战在越来越多的局部已经演变为当地的政治和社会危机――以一种极端的形式对抗当地政府的信誉缺失和不负责任，由此撕裂社会的稳定。当政治和社会稳定的环境基础逐渐失去，［１３］不能不令人担忧社会整体的易爆性。
但这也提醒我们，要从根本上消除这种危险状况，必须使高层政府的意志能够突破坚固的自上而下的压力型体制和“政经一体化”经济增长机制的障碍，从而弥补国家的战略目标与基层的环境治理实践之间存在的巨大断裂。当然，从近期的一些动向可以看出，中央政府确实已经意识到仅靠政府的单方面努力将难以实现环境治理的预期，从而开始鼓励公众的参与［１４］；而更重要的保证应是以民众为主体的参与及其对各级地方政府的有效制衡，为此，有必要考虑将此议题尽快纳入国计民生的重大议事日程中来。
注释：
① 本文为南京大学“九八・五工程”哲学社会科学创新基地特别项目“乡士中国的危机与重建”（２００５－２００７）研究成果的一部分。
参考文献：
［１］中国国家环保总局． １９９５－２００４年各年度． 全国环境统计公报（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅｐａ．ｇｏｖ．ｃｎ）
［２］中国经济时报． ２００５．６．８；经济观察报． ２００５．７．２３． 商议性民主与公众参与环境治理：以浙江农民抗议环境污染事件为例
［３］［８］浙江日报，２００５．９．５
［４］［５］杭州：钱江晚报，２００５．１．１１
［６］解放日报，２００５．８．１
［７］中国经济时报，２００５．６．８
［９］中国青年报，２００４．６．１０
［１０］荣敬本、崔之元等著． 从压力型体制向民主合作体制的转变――县乡两级政治体制改革．北京：中央编译出版社，１９９８
［１１］国家环保总局副局长潘岳在“北京财富论坛”上的讲话：“中国环境问题的根源是我们扭曲的发展观”． 人民网，２００５．５．１９
［１２］乌尔里希・贝克著，何博闻译． 风险社会． 南京：译林出版社，２００４
［１３］诺曼・迈尔斯著，王正平、金辉译． 最终的安全：政治稳定的环境基础． 上海译文出版社，２００１
［１４］中国国家环保总局（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｅｐａ．ｇｏｖ．ｃｎ）：环评公众参与暂行办法． ２００６．２．２２
编辑任建英