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桂林市城市发展的环境问题及解决的法律机制 [摘要]中小城市的发展是推进我国城市化进程的重要因素,也是我国全面建设小康社会和实现现代化的必经阶段,但在城市化进程中,日益严重的环境问题给城市化发展带来了重重障碍。通过对桂林市在城市化发展建设过程中出现的环境问题及产生原因的分析,提出法律解决途径,以使我国中小城市的环境在城市化发展中得到更好的保护。

[关键词]城市环境问题;
城市化;
环境法 []高清,桂林电子科技大学法律系副教授,广西 南宁 541004 [中图分类号]D922.66;X3 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434200804-0178-04 近年来我国城市建设取得了长足进步,特别是一些中小城市。但伴随城市化进程的加快,一些不尽如人意的负面效应随之显露,其中之一是城市生态环境的破坏,特别是作为我国城市化重要因素和推动力量的中小城市,在城市化发展过程中更是面临着一系列环境问题。有着“中国最美丽城市”、“中国园林城市”、“中国卫生城市”、“国家环保模范城市”等称号的桂林市,在生态城市建设方面,取得了斐然成绩。自1999年开始,桂林开始大规模的城市建设与改造,构建了大量的城市景观,改变了过去破旧脏乱的城市形象,市区一跃成为最大的开放式景区,城市面貌发生了巨大变化。以“两江四湖”景区、中山路夜间旅游、正阳步行街和滨江路等为代表的城市旅游项目成为桂林旅游的新亮点。桂林的城市改造最成功之处在于对环城水系桂林漓江、榕湖、杉湖、桂湖、木龙湖以及桃花江的建设,即利用环城水系的贯通,改善城市生态环境及整体景观,并通过加强水系周边的绿化、环境小品的设计、风景林带及园林景观的营造,将园林景观含义更好地融入到城市空间中。“两江四湖”景区的建设,更加突出了桂林“城在景中,景在城中,城景交融”的山水园林城市特色,提升了桂林作为一个国际旅游城市的形象。在初步实现人与环境和谐共处、经济持续快速发展的同时,桂林市也面临着现代化发展过程中的种种环境问题。

一、桂林市环境状况及存在的问题 桂林市环境质量总体维持较好水平;
市区环境空气质量满足国家二级标准,全年环境空气质量优良率100.00%;
地表水、地下水水质良好;
市区声环境质量保持较好等级。但也有一些不尽如人意的地方 一生活污水的处理 “桂林市每年产生的城市生活污水,占全市污水排放总量的62%。现在全市城市生活污水集中处理率已经达到了81.25%。”但仍有一部分未经充分处理的污水径直排入环城水系以及漓江中,不仅造成了水质的下降,也破坏了景区水环境的和谐。

二景区水质 20042005年,市区风景湖塘水质监测结果表明,桂湖、榕湖、木龙湖和杉湖四湖景区的风景湖水质变化不大,但总体有所下降。2005年的各项监测评价项目仅仅达到符合水功能区划水质的要求。2006年,“除部分风景湖塘水质中的个别项目总氮丰水期超过其Ⅳ类水的保护标准,其他项目均符合功能区环境保护标准”。景区水质保护工作总体不容乐观,丝毫不能松懈。

三废水和主要污染物排放 随着桂林市经济社会的快速发展,废水和主要污染物排放量逐年增加,桂林市污水净化厂水处理设备处理能力未能同步发展,再加上城市污水配套管网设施不完善,2006年“全市工业废水排放总量4639.74万吨,废水排放达标量4506.67万吨,排放达标率为97.13%。工业废水中的主要污染因子是化学需氧量、氨氮,排放量分别为0.60万吨和0.0183万吨”。

二、桂林城市发展面临的环境问题探讨 一城市经济发展与可持续目标之间的矛盾 21世纪议程第七章促进人类住区的可持续发展包括了关于城市建设与管理的内容。但是,“从实际效果看,从1992年起,21世纪议程提出的人类住区可持续发展的目标并没有得到实质性的贯彻与实现”。据统计,2007年桂林市完成生产总值GDP达到746.83亿元,比上年增长15.1%,增速连续4年超过10%,按户籍人口计算,2007年全市人均GDP达14878元,比上年增长14.O%。全市城镇居民人均可支配收入12908元,增长20.5%,农民人均纯收入达3909元,增长15.2%,GDP和人均GDP增幅均创1998年以来新高;
2007年完成全部工业总产值797.77亿元,比上年增长28.8%,工业对经济增长的贡献率达48.7%,拉动GDP增长7.4个百分点,规模工业总产值增幅创1998年以来的新高。桂林市经济的快速增长无疑是可喜的,但随着经济的发展,人们越来越看重于眼前的利益而忽视了环境的保护。“2007年规模以上工业总产值为477.34亿元,同比增长38.2%,综合能源消耗量为265.54万吨标准煤,比上年增长15.6%;
全市重点监控的23家耗能企业共消耗170.09万吨标准煤,占全市规模以上工业能耗总量的64.1%,同比增长13.8%。”经济的高速发展和由此产生的高能耗已经给环境的保护带来相当大的困难。按照桂林市目前的工业发展速度,实现自然、经济、社会三者生态化齐头并进,实现低能耗、高效率、人与环境和谐共处、经济持续发展的良性循环的城市发展模式,将越来越成为“不可能的任务”。

二城市生态承载力的有限性与不断增长的人口之间的矛盾 要保证城市的可持续发展,必须把人类活动限定在城市生态承载力所要求的弹性范围之内。但是,随着城市化进程的加速,大量人口涌入城市,人类经济活动对环境的影响加剧,逐渐超过了生态承载力的承受底线,生态系统的恢复力和服务功能下降,生活在其中的城市居民的健康也受到严重影响。2005年桂林市总人口495.11万人,比2004年末增加1.23万人,其中市区人口73.48万人,增加1.32万人。桂林市农业人口占总人口近80%,耕地奇缺,工业基础薄弱,农村富余劳动力占农村总劳动力三成以上,农村劳动力转移的任务相当艰巨。外来人口的增加也让桂林市面对着一个相当困难的问题市区建设规模虽然不断扩大,但仍然不能够满足需求,城区在巨大的人口压力下不堪重负,生态环境的平衡摇摇欲坠。人口的不断涌入给市区环境的维护敲响了警钟,桂林市的生态承载能力长时间来一直维持在一个上下波动的水平线之内,自1998年地市合并以后,这一平衡被打破,桂林市的生态环境已经超负荷运转了将近十年,但这一现象目前仍然没有任何缓解的迹象。

三城市环境问题与公民环境保护要求日益提高之间的矛盾 我国城市的主要环境问题是环境质量恶化,资源短缺和自然资本流失严重。城市是人类活动最集中的场所,大量的人口消耗大量的自然资源和能 源,并产生大量的污染物和废弃的能量,使城市环境受到污染和破坏,对城市景观和居民的健康产生深远的影响。随着桂林市经济的发展,桂林市民众已不再满足于“一流山水,二流城市”这一城市形象,于是从1999年开始了大规模城市建设,这是公民环境意识提高的一个表现。但城区规模的不断扩大,人口的不断增多,工业的快速发展,旅游业发展带来的游客逐渐增加,使得桂林市的环境保护工作困难重重。在漓江上游,滥伐生态林的现象仍时有发生,滥挖河沙的状况则愈演愈烈;
“在漓江发源地的猫儿山脚下的华江瑶族乡,一些生产草土纸的企业在躲过当地政府部门严格监控的视线后,不时偷排污水废料,这些污水最终流进漓江;
作为漓江补充水源的青狮潭,其水质因近年来库内网箱养鱼失控、过度旅游开发及非法洗矿而受到了重度污染;
而作为青狮潭向漓江补水通道的甘棠江,其两岸大量的生活、工业污水至今还在直排人江甘棠江水体富营养化导致了水葫芦疯长,近两年来,这些水葫芦开始频繁在漓江抛头露面,向人们发出‘漓江水质下降’的警告。自来水厂有员工证实因为取水水质下降、投放消毒药剂量加大,加工自来水的成本比以前翻了几番”。

四、解决桂林城市发展过程中环境问题的环境法律措施 建立健全与生态城市发展相关的政策法规是生态城市建设的基本内容。通过相应的政策法规调整现有城市运行模式,是实现城市生态化的重要步骤,也是实现城市社会经济与环境资源协调和可持续发展的基本要求。

一以科学发展观指导立法以维护人类和自然的共同利益 在环境立法理念上,必须树立科学发展观,以可持续发展战略调整人与自然的关系。一是要摈弃以当代人眼前利益为中心的传统思想,确立尊重生态自然的立法精神,立足于“人类和生态共同利益”,重新构建法律体系。二是要将立法中心从“重污染防治”向“重资源保护”转变;
从“预防为主”向“预防优先”转变。突出强调清洁生产、环境保护规划、环境影响评价等环境保护预防的健全和完善。三是克服法律条文过于原则和抽象,缺乏配套法规和可操作性的不足。建议有关部门直接协调在广西及广东区域发展中的生态、水资源补偿和环境保护等具体问题,加快推进区域内以生态和水资源为载体的更宽领域合作补偿机制的建立与实施。多年来,桂林为保护漓江黄金水道付出了巨大努力,却在一定程度上忽视了对漓江上游及支流水域的环境和生态综合治理。这种认识上的不足及管理上的缺失,使漓江上游的环境和生态受到一定程度破坏。这种破坏的后果直接蔓延到漓江中下游,到现在,这种影响还在继续着。近20年来,桂林市为保护漓江水质而采取了有效措施,禁止上项目百余项,关停企业数十家,每年减少利税十几亿元。桂林市也因此付出了巨大的经济代价,对县域经济发展、城市人口就业、农村富余劳动力安置、当地民众增加经济收入产生了负面影响。同时,桂林市在生态建设和水资源开发利用中,也面临着生态环境脆弱、水土流失面积大、治理任务繁重等问题。流域水资源短缺问题日趋严重,“2005年,桂林城区自来水厂从漓江取水的规模接近60万立方米/天,而在建国初期,取水规模仅为2.2万立方米/天”。随着桂林经济的快速发展和人口的增加,用水量逐年增加是个非常现实的问题。事实上,桂林市生态建设和水源的有效保护,不仅关系到桂林市的生存与发展,也关系到漓江流域供水安全和可持续发展。一个生态良好、水源洁净的漓江,不仅上游需要,下游也需要。作为经济欠发达的桂林市,靠自身的力量难以长期承担漓江水资源保护的重担,长期依靠国家投入也不现实。因此,建立水资源补偿机制,对于落实科学发展观,对加快漓江流域生态环境恢复和长期有效地保护水资源,支撑全流域经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。

二重视环境执法监督管理 以强化环境监督管理为中心,加强环境执法,增强环境法的实施能力和提高执法效率。建立一套完善的环境管理和执法制度,以使环境执法行为规范化、程序化、制度化,强化各种违反环境法的行为的制裁。在桂林市各级政府中按照“谁决策、谁负责”的原则,建立环境决策责任追究制度。结合贯彻落实环境保护违法违纪行为处分暂行规定,加强对环境行政决策活动的监督,完善监督机制,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。对违法和不当进行环境行政决策活动的,依法追究责任人的法律责任,实现有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治要求。环境执法制度的建立既是强化环境监督管理的主要途径,也是增强环境法的实施能力,提高执法效率和避免有法不依、执法不严、违法不究现象的重要措施。

三改革环境行政管理方式,促进行政管理透明高效 近来,关于在漓江上游灵川、兴安县段非法挖沙的报道使人们更为关注政府行政管理的透明度和效率。2001年起,桂林市政府及有关部门就曾经三令五申禁止在漓江河道及其沿岸采沙,但是由于桂林市及附近各县近年大搞城市建设,河沙需求量非常大,河沙的价格不断暴涨,从而形成了挖沙卖沙的暴利行业。2007年2月起桂林市已经成立一个专门治理漓江非法挖沙的领导小组,灵川和兴安也正在积极着手拟订相关规定,以达到全面长效治理漓江非法挖沙的目的。笔者认为,在治理滥挖河沙过程中政府部门应初步拟订一套长效整治漓江非法挖沙的方案。正如兴安县相关部门规划漓江兴安河段挖沙的禁采区和可采区一样,进行可预见性的控制。根据兴安县规划,漓江的主干道严禁挖沙,在支流划定的可采区,挖沙者必须办理合法手续和取得相关资格。在这一方案中,还将规定取得挖沙资格的挖沙者在挖沙前必须交纳保证金,一