欧洲一体化的纵深发展带动了司法领域的合作趋向,传统意义上的司法合作在欧洲一体化的新语境下呈现出新的内涵。 一、概述 传统的司法合作是以司法协助为核心的,多以文书送达、调查取证、外国法查明、移送管辖等为内容。国际司法协助的产生与发展,表面上是应对跨国事务的现实需要,本质上却是国家主权在地缘政治上碎裂化分割的必然结果。司法权的主权属性决定了传统的国际司法协助仅是基于主权协调的程序性运作并带有很大的恣意性。然而,欧洲一体化建设却为传统国际司法协助构建了新的内涵。
在崇尚国家主权的欧洲,主权利益一直是欧洲一体化进程中不变的纠葛。从经济共同体到共同防务与外交再到司法与内务合作,欧洲一体化进程尽管在主权让渡问题上不断遭遇挫折,但其区域一体化的实践无疑在民族国家时代缔造了一个区域主权的神话。国家主权传统涵义的颠覆使司法权的主权属性也不可避免地发生变化。在欧洲一体化语境下,国际司法协助这一传统的国家间交往形式更多地显现出一种从程序取向的“协助”向规则取向的“合作”过渡,以及由国际司法协助向区际司法协助转变的双重倾向,也即区域主权利益的提升促使欧洲国家间的司法协助逐渐转变为欧洲一体化辐射下不同司法权的协调乃至趋同。
二、欧洲一体化中司法合作的发展历程
欧洲一体化中的司法合作始于上世纪50年代,半个多世纪的发展历程深托于欧洲一体化的发展。因此,欧洲一体化的阶段性发展使其司法合作也带有明显的阶段性特征。
(一)国际法框架内的司法合作
早在上世纪50年代,欧洲国家便开始了司法合作方面的探索。但直至《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)的签署,这种合作本质上未脱离国际法框架内普遍管辖原则的基础与政府间合作模式。不同的是相比于国际法义务性协作,这种合作因地缘上的不可分割所致的威胁的蔓延而显得更加紧密、深入。尽管如此,这种初步但积极的尝试为以后共同体司法合作的开展奠定了重要基础。这主要体现在:欧洲理事会所主持签署的司法合作类公约、协定,促使该区域司法合作更趋紧密与规范化①;特莱维小组这一警务合作平台不仅深化了成员国合作应对共同威胁的意识,更使其在司法合作这一关涉主权利益的敏感领域内逐步建立并增强了互信,从而为该领域的扩展与层次的提升奠定了心理和经验基础;《申根协定》、《单一欧洲法令》及《都柏林避难公约》的签署与生效,进一步为共同体司法合作的发展奠定了规范性基础与经验性准备。
(二)欧洲一体化框架内的司法合作
随着欧洲集体身份的逐步构建与强化,司法合作在欧盟内受到越来越多的关注。以《马约》与《阿姆斯特丹条约》(以下简称《阿约》)为界,欧盟的司法合作经历了一体化框架内政府间合作、政府间与超政府合作兼行的两个阶段,相比于《马约》前可谓发生了质的突破。
1、《马约》时代
1993年生效的《马约》通过确定欧盟司法与内务合作的基本内容与形式,将一直游离于一体化框架外的司法合作正式转入框架内运作,司法合作因此获得了更多的规范性与机制性保障而突破性进展。其贡献在于:将人权和基本自由等内容纳入到框架条约中,并将保护人的基本权利作为欧盟法律的一般原则;同时还引入了“欧盟公民”的身份并进行了权义规定。这些举措不仅增进了欧洲意识,更建构了欧盟司法合作的法理基础。此外,条约第K.3条中理事会在司法和民政领域的获权使共同体司法合作自此带上了超国家主义的痕迹;明确将司法与内务合作规定为欧盟第三大支柱,极大地提升了司法合作的重要性,并规定了各成员国具有共同利益的领域:避难政策、对外边界管理、移民政策、毒品控制、打击国际诈骗、民事司法合作、刑事司法合作、海关合作与警务合作。显然这些领域是欧盟内司法合作无法回避的;建立欧洲刑事警察组织扩大并深化了自特莱维小组时期以来的警务合作。
2、《阿约》时代
《马约》虽为共同体司法合作构建了更高层次的合作机制,却未见明显的成效性进展。为改善这一状况并应对欧盟东扩带来的新挑战,《阿约》得以签署。《阿约》改变了以往纯粹政府间主义的合作模式,并创造性地将超国家决策模式引入司法合作的部分领域,使共同体司法合作开始尝试性地向超国家主义过渡。主要体现在:将建立一个自由、安全、正义的欧盟确立为司法合作的新目标。显然,其中的三大法律基本价值在欧洲一体化的语境下必然要靠司法合作来实现;将有关人口自由流动和民事领域的司法合作从第三支柱转入第一支柱而适用欧盟超国家性质的决策机制,为共同体司法合作创建了新的合作机制;赋予欧盟委员会在警务与刑事司法合作领域的事务决策与处理上享有与各成员国等同的立法动议权,使该领域部分程度上也引入了超国家主义运作机制。《阿约》后共同体司法合作的进展未有明显突破性进展。
三、欧洲一体化中司法合作的动因
纵观共同体司法合作的发展历程,不难发现经济一体化的带动、欧洲安全形势的现实需要及欧洲统一思想的推动一直是该司法合作的动因所在。
(一)经济一体化的带动
欧洲一体化严格讲只是在经济领域取得了合作帝国式的成就,其他领域的整合或是经济领域的成功一体化所引发的扩散效应,或是负载于经济一体化的需求而产生。共同体司法合作属于后者,即其司法合作无论产生还是发展更多的是适应经济一体化的结果。自《申根协定》的签署至统一大市场的建立,欧共体各成员国为建立统一大市场逐步消除了阻碍四大自由流动的各种壁垒,同时也为欧洲经济一体化带来了边界、移民、跨国犯罪、恐怖主义等新旧挑战,传统的主权治理模式变得捉襟见肘。由此,发端于国际司法协助的欧洲司法合作逐步跳出国际法的合作框架,转向规则取向的政府间合作模式来应对共同威胁。此后尽管《阿约》时代共同体司法合作产生规范与机制上的突破性进展,尤其限制性地引入了超国家主义模式,但其真正意图是为改善《马约》时代司法合作的缓慢进展与欧盟东扩所引发的新问题对经济一体化的牵绊。这从《阿约》时代司法合作领域仍集中在边界控制、避难、移民及预防和打击犯罪等领域即可知。此外,《阿约》对司法合作目标的新定位虽提升了合作高度,显现出经济功能外溢效应的痕迹,但其实践终究非常有限。因此,欧洲经济一体化的发展需要很大程度上依然左右着共同体司法合作的进展。
(二)欧洲安全形势的现实需要
应对威胁是司法合作的题中之义,共同体司法合作的产生与发展同样是应对欧洲现实安全形势的结果。冷战揭幕所带来的战争阴云终究因核战争的特殊退却欧洲对战争的恐惧并复活了一度被掩盖的其他安全威胁,冷战的结束更使这些威胁浮出水面。同时随着经济全球化所引发的连带效应,非传统安全威胁日益被提上日程,欧洲安全形势渐趋复杂。恐怖主义在欧洲的跨国性蔓延曾一度使欧洲成为全球恐怖主义的高发区②,这从欧洲司法合作一直将反恐列为重点即可知其在欧洲的持续性危害;四大流动自由及欧盟东扩所引发的非法移民大量涌入而对欧洲社会传统治理机制构成的挑战及衍生的反移民浪潮,已构成了欧洲社会安全与稳定的新威胁。此外,大规模杀伤性武器的扩散与跨国有组织犯罪等威胁也在欧洲安全形势中举足轻重。纵观共同体司法合作的历程,无论是特莱维小组、欧洲刑事警察组织等组织性实践,还是从《申根协定》到《阿约》的规范性实践,欧洲安全形势的现实需要一直都是其司法合作的核心动力。如果经济一体化的推动是其司法合作的积极动因,那么欧洲安全形势的现实需要则可称为消极性动因。
(三)欧洲统一思想的推动
源远流长的欧洲统一思想是欧洲一体化发展的心理支撑,崇尚人权的人本意识、基督教精神、私权平等与公法正义的法治理念等欧洲文明的共通之处,共同构成了欧洲一体化的精神内核。欧洲主义的追随者们便从这些共质中寻求 “欧洲合众国”的希望。在一体化进程遭遇挫折时,这种共通的精神诉求常被用来解释“继续前行”的必要及把握一体化推进的方向。应当说欧洲经济一体化的扩散效应在欧洲统一思想中得到了更多的认同,欧洲主义者们从经济领域的成功一体化看到了欧洲统一的希望。但在司法合作领域,欧洲统一思想所起到的作用多是通过对经济一体化的直接支持而间接发挥的。然而,这并不代表欧洲统一思想在该领域的永久次位性,《阿约》时代对构建一个“自由、安全、正义的欧洲共同空间”的追求,充分显示出欧洲统一思想已从幕后走上了台前,不难设想其中奉若圭臬的规则取向理念将会对欧洲的司法合作产生立法层次上的构建作用。
四、欧洲一体化中司法合作的局限
如上所述,欧洲一体化中的司法合作是在经济一体化的带动、欧洲安全形势的现实需要及欧洲统一思想的推动三者相互作用下逐渐发展起来的,尽管其中不乏显著的成效,但从严格意义上说,共同体司法合作仍然存在与生俱来的不足之处。
(一)消极的功能外溢,依附色彩浓重
按照新功能主义“外溢说”的解释,由功能上的相互依赖或目标上的内在联系所产生的不平衡,会迫使政治行为者们重新定义它们的共同目标。在欧洲一体化的语境下,经济一体化的高度发展所引发的负面效应凸显了一体化内部的不平衡。在司法领域,各成员国的司法分裂与犯罪分子自由流动的结构性矛盾严重恶化着欧洲各国的治安与安全形势③,共同体司法合作的必要性不断增强。由此其司法合作更多地显示出一种经济一体化功能的消极外溢色彩,也即进行司法合作是为调和经济一体化的不断提升与相对滞后的经济延伸领域的掣肘两者间矛盾而产生的。这种浓重的依附色彩着重体现在司法合作的对象上,同时决定了司法合作运作空间的狭小。四大流动自由所引发的跨国协调的增加、一贯的移民潮流及恐怖主义的持续猖獗等对欧洲经济一体化造成了极大的牵制,扫除这些障碍或最大化减轻危害以推进经济一体化的深入成为必要。相应地共同体司法合作主要契合在了上述领域。尽管《阿约》提纲挈领地将司法合作置于保障人权和构建自由、安全、正义的共同空间的法理上,但实践中其司法合作仍未超出《马约》所确定的九大合作领域。毫不夸张地说,共同体司法合作本质上处于一种兵来将挡、水来土掩式的运作中。显然这种浓重的依附性与领域的局限性在欧洲一体化发展的背景下是非常滞后的。
(二)政府间合作模式对一体化的背离
国家主权是欧洲一体化进程中最核心的障碍,欧洲一体化在尊重主权与主权让渡间的摇摆与前进同样折射进了共同体司法合作领域。与经济一体化高度的超国家主义形成鲜明对比的是,司法合作因涉及更多主权利益而一直停留在政府间主义的模式上。从组织性运作来看,无论是从特莱维小组下的初步警务合作到欧洲警察维和部队、欧洲刑事警察组织,还是《马约》所确定的欧盟司法与内务合作的第三支柱,政府间主义始终是司法合作的主基调。共同体司法合作的组织机制是在政府合意与授权下建立的,仅是作为跨国协调的平台而存在着;从规范性运作来看,自欧洲理事会所主持签署的各种国际司法协助公约伊始,历经《申根协定》、《单一欧洲法令》、《马约》到《阿约》的签署,共同体司法合作仅是在各成员国间取得了基本立场的趋同,且这种趋同立场又局限于与经济一体化紧密相关的几个特定领域内。更重要的是这些合意文件的实施最终还是要依靠各成员国政府来实现。即便是《阿约》签署后所引入的部分超国家主义机制也是在不妨碍各成员国传统主权运作的前提下发挥作用的。
此外,如果将司法合作置于欧洲一体化发展的前景中看共同体司法合作一直停留在内务合作引发司法合作的层面上,这从其司法与内务合作的紧密性即可获知。显然这依立法、执法、司法的法律逻辑是本末倒置的,即执法困境带来司法合作进而带动立法的趋同。尽管《阿约》将人权保护作为欧盟法律的一般原则并创制了“欧盟公民”这一法律主体资格,尽管欧洲法院在解释共同体法律、确保成员国内统一适用及直接运用共同体法律裁决案件上进行了有限但有效的实践,这在某种程度上改变了上述倒置模式,但这对欧洲一体化建设而言还是远远不够的。共同体司法合作有待实现向趋同性立法过渡。
注释:
①参见赵秉志主编:《欧盟刑事司法协助研究暨相关文献中英文本》,北京:中国人民公安大学出版社,2003年版,第35-512页.
②俞正梁等著:《全球化时代的国际关系》,上海:复旦大学出版社,2000年版,158页.
③方长平:欧盟司法与内务合作:动力、机制与问题,载《欧洲》,2000年第6期,第54页.
(作者单位:武汉大学政治与公共管理学院)