一、法治思想的渊源与沿革 （一）西方法治思想的起源与发展 法治是人类最重要的一项历史成就，其思想源头可以追溯到古希腊。按照柏拉图在其《法律篇》中的解释，法治就是“服从法律的统治”。 应当看到，“守法”乃法治的重要环节而非惟一环节，而且这一观念片面强调守法的状态而未考察守法的动机。事实上，法律的权威不在于恐吓而在于其正当性，这就要求法律文本须同法律价值相契合，否则法律文本将徒具法律的形式，而不具备法律的应有品行，甚至沦为暴政、专治的工具，只能为世人所唾弃。柏拉图的学生亚里士多德发展了老师的观点，并明确地指出“法治应当优于一人之治”。在其《政治学》一书中，他表达了自身的法治思想：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” 在他看来，实现法治的两个基本条件是良法的存在和对其普遍地服从，两者缺一不可，但是，对于“良法”的评价主体和标准以及“服从”状态的认定并未提及，这不能不说是一个遗憾。
此后，世界各国的政治家、思想家、法学家对“法治”这一命题作了不懈的探索，不断丰富和更新了法治的内涵和认识。特别是西方资产阶级革命时期，启蒙思想家洛克、卢梭、孟德斯鸠等人以“天赋人权”思想、“社会契约论”和“三权分立”思想等为切入点深入阐发了法治思想，将其作为对抗封建统治的有力思想武器，并逐渐形成了现代行政法治的有关理论。
（二）我国法治思想的起源
在我国春秋时期，法治思想第一次出现在有籍可查的史料中。在后人汇编、整理的《管子・禁藏》中有如下论述：“法者天下之仪也，所以决疑而明是非也，百姓所悬命也。” 意思是说，法是衡量一切的尺度，是判断是非的标准，并且事关百姓的命运。此后，商鞅、申不害、韩非等人继承、发展了管子的思想，最终形成了以法治为核心思想的法家学派，并形成了相对完整的理论体系。该学派主张“承法而治”“不别亲疏,不殊贵贱,一断于法”，成功地为中央集权制的秦朝所采纳，反映、落实在政治实践之中，对我国古代封建社会的政治与法治思想产生了深远的影响。但需要指出的是，法家的法治思想和政治实践表明其仅仅是作为一种统治手段与策略而存在的，只具“法治”之形，与现代行政法治之精髓不可同日而语。
（三）新中国建立后，法治思想发展的基本脉络
几千年的专制历史给中国社会打下了深刻的人治烙印。“在专制国家,国王就是法律。”确实，人治社会个人恣意、独断妄为、漠视权利的必然属性同当今宪政时代的要求格格不入。构建社会主义法治社会成为新中国几代领导集体的政治梦想。1986年，邓小平同志强调要把“处理好法治和人治的关系，作为政治体制改革的任务之一”。 1996年，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上，鲜明地提出“实行依法治国，保障国家的长治久安”。同年，八届全国人大四次会议根据党中央的建议，把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为一个基本方针，明确载入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年，党的十五大在总结新中国成立以来、特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，适应建设中国特色社会主义事业的客观要求，适时提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；1999年，九届全国人大二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，把“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法，从而使得这一方略具有了宪政高度。2002年，党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容；以胡锦涛同志为总书记的党中央从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义为指导，在认真总结我国法治建设实践经验、借鉴世界法治文明成果的基础上提出了以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为主要内容的社会主义法治理念。至此，我国法治理论体系日趋完善、成熟，国家推进法治建设的态度更加坚决，举措也更加详细。
二、现代法治之构成要件
法治表达了法律运行的理想状态，是人类社会始终探索和追求的存在方式。然而“法治”的内涵是如此丰富，它是由一系列的理念、原则所构成的，人们对其从来就没有形成一个标准、完整，并普遍认可的定义。学界对法治内涵之研判、解构，多通过对其构成要件或特征的分析来展开。
“作为人类政治文明的重要成果，法治已经成为世界上大多数国家自愿、自由和自主的选择。” 但是由于各国历史文化背景、经济社会发展的差异，法治的发展进程并不平衡，对于法治的理解也不尽一致。对于法治的基本构成要件，学者们也各抒己见。默克尔认为法治的基本构成要件是：“社会生活的统治形式和统治手段是法律；国家机关不仅仅运用法律，而且其本身也为法律所支配；法律是衡量国家及个人行为的标准。” 对此，美国联邦最高法院法官罗柏兹谈到‘第一、必须是代议制的；第二、人民的自由及权利必须由法律来保障；第三，政府对人民权利的侵犯必须由法律来界定其范围。”俄国法学家专门探求过法治国家的构成要件，并将其总结为：人民主权、法律统治、个人权利和自由的现实保障、发达的市民社会、政治民主制度、宪法的至上性、提升法院地位、法律和国家政权体系的合法性等。 我国学者则把法治国家的特征归纳为：“民主完善、保障人权、法律至上、法制完备、司法公正、制约权力、依法行政、保障权利。” 上述表述虽不尽一致，对诸要素的重要性的排列也不相同，但对法治精神实质的把握上还是有一定共通之处的。
三、依法行政对于实现社会主义法治的重要作用
对于法治社会的理解和构建，并没有普适性的标准。各国的法治理念、法治传统存在差异，法治的现状和推进过程也不尽一致，这就必然导致了各国在建设法治社会的过程中，工作重心和侧重点会有所不同。可以断言，法治不是由各项要素无序堆砌而成的，“不是一个简单的聚合物，而是由众多元素、环节有机地构成的整体。” 一国法治的状态也是各要素动态变化的结果。各要素之间自然有主次之分，当然也不可偏废，厚此薄彼。但在我国，学者们不约而同地对行政法治给予了高度关注。“行政法治是实现法治国家的核心问题。”“依法治国能否取得成效，主要取决与依法行政” 依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家、法治政府，把依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，而依法行政的本质就是依法规范、约束行政权力。行政权力的作用范围，运作方式等因素决定了对于行政权力的约束、控制必将成为构建法治社会的权重指标。
（一）从行政权力的运作特征分析
权力的运行规律决定了必须对其必要控制。对于这个问题，孟德斯鸠曾作出经典论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”而行政权力则更加具有膨胀和异化的倾向。首先，行政权力的工作内容最为丰富，几乎涉及社会领域的方方面面。在我国，约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规及规章都是靠行政机关执行。特别是基于福利国家的构建和对于公共利益的日渐重视，行政权力的扩张倾向更加明显。其次，行政权力具有强制性的特征。庞杂的管理事项决定了行政活动必然追求管理的高效性，从而导致行政权力具有连续性、强制性的特征。最后，行政权力具有单向性的特征。行政权力在本质上是非平等的，是一种超越于个人之上的公共力量。对于绝大多数行政行为，行政机关只需通过其单方面的决策和意思表示即可当然地使其发生法律效力，而无须同相对人一方进行协商并取得同意。总之，随着行政管理领域不断拓展，管理思路和手段的日益积极化，行政权力的膨胀似乎成为不可避免的趋势。行政权力是一柄双刃剑，既可以成为维护公共利益最有效的工具，又可能成为侵害公民个人权利最严重的方式。如果对其不加抑制地一味放纵，就会成为构建法治社会的反作用力。
（二）从我国行政法治的现状来分析
在构建社会主义法治社会的进程中，学界对规制行政权力，推进依法行政给予了高度关注，一方面，是基于行政权力滥用和异化的担忧；另一方面，是出于对我国法治现状的考量而作出的具有现实针对性的研判。确实，几千年漫长的专治历史，造成了根深蒂固的“官本位”思想。这种流毒的危害是双重的。一些行政官员高高在上，恣意行事，漠视公民一方的权利；而民众则普遍存在“畏官”心理，很多时候，即使权利受到侵害，也不敢轻易主张。长此以往，公民的权利被践踏，法治的精神实质无法真正得以落实。
当前，依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。
而此时，建立行之有效的行政监督机制可以反向督促和推进行政机关依法行政，是控制行政权力不可缺少的必要手段和根本保证。“当人们错误地以为只要采用民主方式对权力的实施进行控制便足以防止这种权力过分膨胀的时候，那种限制政府权力的努力也就在不知不觉的过程中几乎被彻底否定了。 对行政权的监督分为内部监督和外部监督两种，但从我国现有的情况来看，两种监督形式均不甚理想。近些年来，我国行政监督制度不断完善，行政执法监督力度不断有所提高。但是，与全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比，还存在不少问题，主要是：现行监督制度没有充分发挥应有的作用，内部监督往往“互相礼让”，外部监督难以形成网络，专门监督步履维艰；监督制度启动慢、成本高、效果不够理想；对抽象行为、决策行为和不作为行为的监督不够、措施不力；实践中广泛开展的行政执法责任制缺乏明确标准，责任追究没有真正落实。由此看来，两种监督方式均有进一步强化的必要。“行政机关会约束自己遵守法律，行政系统内部也会约束行政机关遵守法律。然而不能排除行政机关可能有不守法的时候，行政系统内部有不能自我约束的时候” 可以断言，仅仅依靠行政系统内部监督显然是不够的，必须寻求一个强有力的外部监督机制。“法治要求法院阻止政府滥用权力”。 考察域外成功的政治实践，我们会发现很多法治国家均通过设置强大、独立的司法权来实现权力制约。行政诉讼给司法权制约行政权提供了一个绝佳的平台，以确保依法治国基本方略得以落实。然而，在立法者“控制行政权力”与“维护行政机关依法行使行政职权”矛盾心态下，现行行政诉讼制度并不尽如人意，在原告诉权、受案范围等方面的制度建构上，并未充分地体现其权力制约功能。
基于上文论述，行政权力在诸项国家权力中最具动态而强势，且具有自我膨胀的倾向，从而侵蚀公民一方的权利边际。控制行政权力之所以成为人类政治历史中的永恒话题，在于其实现的难度。这是一个环环相扣的系统工程，需要立法、执法和监督全过程协调一致，齐头并进。然而我国现有法律体制明显对其监督乏力。因此，作为法治国家的权重指标，控制行政权力、建设法治政府成为我国推进法治化进程的重中之重，是“依法治国”――这一社会主义法治理念的核心内容能否得以落实和推行的根本保障。
（ 作者：赵勇 ，系中央司法警官学院教务处讲师，诉讼法学硕士；闫爽，系中央司法警官学院基础课教学部讲师，英美文学硕士。）