一、引言与文献综述 改革开放以来,我国经济发展取得极大成就,人民生活水平得到大幅度的提高,中央政府执政重点逐步转向建设“和谐社会”,而城乡收入差距不断扩大无疑是建设“和谐社会”过程中所需要着手解决的问题。自1978年始,我国城乡收入差距经历了“缩小―持续扩大”的增长路线①:1978年我国城乡收入差距仅为209.8元,到1980年增长到261.46元;1980―1985年这一数字下降到242.56元;但是自1985年以后我国的城乡收入差距呈现出持续的波动上升,直至2007年城乡收入差距已经扩大到1709.12元。蔡�、杨涛(2000),Yang、Zhou(1999)、世界银行(1983)等研究也发现,改革开放以来中国的城乡收入差距很难以惯用的库兹涅茨・威廉姆森“倒U”假说解释,而是呈现出不断波动扩大的趋势。
城乡收入差距不仅体现在可支配收入上,城乡人均占有金融资产、社会保障、消费能力等方面都存在较大的差距,这已经成为我国经济发展和社会稳定的严重隐患。城乡收入差距扩大在农村产业结构升级、城乡统筹一体化、外贸融资、新农村建设等方面都有众多不利影响。解决城乡收入差距需要农村自身努力,同时更需要政府的财政支持与政策引导,政府在缩小城乡收入差距方面扮演着重要的角色。
制定正确的政策首先必须了解我国城乡收入差距形成的原因,我国城乡收入差距的形成有着深刻的历史和政治背景。David Ricardo在《政治经济学及赋税原理》中认为工业与农业部门的不同生产方式及其不同的产品需求是导致城乡居民收入差距的根源。Lewis(1954)提出了“二元经济结构”,并指出现代工业部门采用先进生产技术,面向市场进行利润最大化为目的的生产活动,生产效率相对较高,所以劳动力工资收入也较高;而农业部门由于各种约束少有产品流向市场,传统部门也很难从现代部门中获益,所以农民的收入只能维持在较低水平。此外,陆铭、陈钊(2004)、马从辉(2002)、刘文勇(2004)等也认为中国政府长期实行“城乡二元结构”的经济政策确实人为地扩大了城乡收入差距:工业部门采取资本倾向技术限制了对农村劳动力需求,经济资源向城市重化工业集中,保障工业增长压低农产品收购价格形成不利于农民的“剪刀差”, 严格户籍制度限制城乡劳动力相互流动(蔡�、2001)等,这都限制了农民收入的提高。陈宗胜(2000)通过考察中国二元经济结构和城乡不同的发展状况,将二元经济结构视为影响城乡收入差距的重要因素,并指出只要传统农业部门没有摆脱在二元经济结构中的不利地位,城乡收入差距就很难缩小。
政府财政投入也是导致城乡收入差距不断扩大的重要原因,并且与我国二元经济结构是相呼应的。财政支农力度不够、城乡社会保障分布不均衡、农村税收负担沉重、农村科教支出偏低、农村公共支出绩效低下等都是造成城乡收入差距不断拉大的财税原因(沈坤荣、张�,2007)。Becker(1975)利用人力资本理论论述了收入差距存在的原因,指出教育对国民经济发展的重大意义。Tin bergen(1975)从供给和需求理论解释收入分配,认为劳动的过度供给导致了低工资收入,而解决的方法是要使教育发展超过技术发展,有意识地造成非熟练劳动力的过度供给和熟练劳动力的短缺,减少收入分配的差距。教育是促进社会公平的重要因素,而教育需要政府财力的大量投入(邹国平,2004)。此外,李实(2003)指出农民承受不合理的税费负担及对农村社会福利、社会保障的歧视是造成城乡收入扩大的重要因素。程开明、李金昌(2007),陆铭、陈钊(2004)从城市化偏向角度考察城乡收入差距扩大的原因。前者采用1978―2004年时间序列数据计量证明城市化偏向是造成城乡收入差距扩大的原因,其中财政支出等非价格政策城市化倾向日益突出加速了收入差距扩大趋势。蔡�(2003)从制度经济学的角度考察缩小城乡收入差距的制度路径,发现我国实行严格的户籍管理制度,建立起了以保障城市劳动力全面就业为目标、有效排除农村人口的排他性劳动就业制度和福利制度。刘成奎、王朝才(2008)从社会公平角度出发,实证得出财政支出结构不利于缩小城乡收入差距的结论,财政支出结构优化方向是加大对农村地区的科教文卫支出,适度增加社会保障支出,调整支农资金支出方向,增加农村地区的办公人员经费等。
现有文献对我国城乡收入差距形成的理论研究已经十分成熟,但专门针对城乡收入差距的财税原因研究(特别是财政支出结构优化实证研究)较为缺乏,已有实证研究采选的数据比较单一、缺乏说服力。本文以缩小城乡收入差距为政策目标,运用省级面板数据重点讨论缩小城乡收入差距的财政支出结构优化方向。本文的结构安排如下:第一部分是引言与文献综述,第二部分是现状描述、研究设计和资料来源,第三部分是实证结果及理论解释,最后得出简单的政策建议。
二、现状描述、研究设计与数据来源
(一)农业公共支出现状描述
财政对农业的支出主要包括支援农业生产支出及农林部门事业费、农业基本建设支出、农业救济费用与农业科技三项费用,其中主要以支援农业生产和农业基本建设支出为主,农业救济费与科技费用在总支出中所占比例较小。从规模上看, 国家各项农业支出都呈逐年上升的趋势,如农业基本建设支出从1978年的51.14亿元上涨到2006年的504.28亿元。
与农业支出规模不断扩大不同,财政支农总支出占财政支出比是不断下降的;同时,农业的支出税收比(农业总财政支出/农业总税收)却不断缩小。其中,农业支出占GDP的比重由1978年的4.1%下降到2006年的1.5%,农业支出占财政支出的比重由1978年的13.4%下降到2006年的7.8%。农业的支出税收比由1978年的5.3下降到1996年的1.9,随后年份稍有增加,到2006年达到2.9,但还是比改革开放初期下降了将近一倍。政府从农业收取的税收增多而相应支出却减少,农民没有享受到与其承担税收相应的公共服务。
总体来说,农业支出呈现出以下趋势:农业支出绝对规模不断扩大,农业支出占GDP和财政支出相对比不断下降,支援农村生产支出和农村基本建设支出是农业支出重点,农业救济费和科研费用却相对较低,政府从农业部门收取更多的税收,用于农业的财政支出却没有相应增加。
(二)研究设计与数据来源
Barro(1990)构建古典AK数理模型,提出财政政策能够影响产出水平的研究框架。模型以政府预算分类为前提,运用道格拉斯生产函数将政府公共支出作用纳入经济增长的分析之中。具体生产函数形式是:
Yt=AL1-atKatGβj
其中,Y为国内生产总值,代表某地区的经济发展水平;L为有效劳动力,代表某地区的人力资本水平;K为社会固定资产总额,代表某地区投入再生产的物质资本;G为某地区各项财政支出水平,A表示技术。假设技术系数为常数,等式两边取对数可得:
InYt=c+(1-a)InLt+aInkt+∑βjInG
本文研究的是如何调整财政结构以达到缩小城乡收入差距的目的,收入与经济增长是高度相关的。在此基础上,若城市人均收入和农村人均收入对GDP可以近似替代,则等式可以用来检验财政支出结构的变动对城乡收入差距的影响。由于政府支出预算在年初编制,对经济的影响可能要经过一定时间才能显现,所以允许滞后期的存在,滞后期的选择以检验标准最优为准②;为了避免数据不平稳带来的伪回归现象,对解释变量进行面板数据单位根检验,确定是否需要加入时间T剔除趋势项的影响;固定效用模型或随机效用模型的选择由Hausman检验得出。
本文将依次构建三个等式进行实证检验,其中Yt 依次代表城市人均可支配收入、农村人均纯收入及人均城乡收入之差;Lt 代表就业人数;Kt代表社会固定资本投资额;Git为各项财政支出。本文将财政收入分为转移性支出、投资性购买支出和消耗性购买支出以考察政府职能的侧重点。转移性支出主要包括社会福利支出、社会保障支出、支援不发达地区支出及政策性补贴支出,主要体现福利保障体系的真正受益者并以此判断政策的调整;投资性购买支出主要包括基本建设支出、支援农业生产支出、农业综合开发支出、流动资金、企业挖潜改造等,用以检验投资性购买支出更多地刺激了农村还是城市的经济发展;消耗性购买支出主要包括行政管理支出费用及科教文卫事业费用等,用以考察政府公共服务更多惠及哪个群体。本文采选的是省级面板数据③,基于数据的可得性,为避免分税制改革带来的数据波动及考虑到2007年财政支出分类口径大幅度的调整,本文截取的年份为1995―2006年,所有数据均以1994年居民消费价格指数为基准进行平减,数据直接来源于中经网统计数据库。计量操作由Eviews5.1完成。
三、回归结果及其分析
利用GDP与城乡人均收入分别做PCSE极大似然估计回归,发现城市人均收入和农村人均收入与GDP的相关程度分别达到了95.25%和98.61%,可认为人均收入指标近似替代GDP指标是可行的。根据设计方案依次对财政支出结构与城市人均收入、农村人均收入、城乡收入之差三变量进行OLS回归,最终结果(见图表)所示:④
以不减小R2为准则,经过多次检验选择了滞后1期为标准;通过Hausman检验,三个方程都显示使用个体随机效用模型,最终总结可以得到以下结论:
1、 城市化流向的社会投资和人才资源集聚的确加速了城乡收入差距的扩大。从检验结果可以看出物质资本和人力资本的投入都显著地提高了城市人均收入和农村人均收入(系数的T值在1%或5%左右都通过了检验),但是它们对城市和农村的促进作用是不相同的。对城市人均收入(系数分别为0.0757、0.5816)的促进作用明显高于农村(系数为0.0635、0.4844)。Lipton(1977)指出发展中国家在工业化过程中容易发生投资、税收、金融等城市化偏向的资源配置,使经济在城乡之间不平衡地增长导致城乡差距的不断扩大。中国自改革开放以来执行严格的城市化偏向政策,率先开放东部沿海城镇区域,私人投资及社会投资大量配置给经济较为发达的城市。政府政策扭曲了资本向城市集中的速度,在过速发展城市经济的同时却造成了农村经济停滞不前的局面。经济发达区域容易形成对人才的强大吸引力,农村培养出的高素质人才向城市集聚造成农村地区严重的人才流失;改革开放以来形成的严格户籍制度限制了劳动力在城乡之间的流动,把农民排除在城市经济发展受益圈外,城乡收入差距扩大不可避免。
2、 城市地区是转移性支付的最大受益者,社会保障体系明显向城市倾斜。转移性支付主要是抚恤与社会福利救济费与社会保障支出,从检验结果中可以看出转移性支出显著促进了城乡收入差距的扩大。转移支付对提高城市人均收入的作用(0.2365)明显高于农村地区(0.1525)。我国自建国以来在医疗、养老等方面为城镇职工提供了较为完备的社会保障体系,城市居民是整个社会保障体系的主要受益者;而农村地区则主要推行以家庭保障为核心的保障体系。有关数据显示截至2004年底,占全国人口80%的农村人口所耗费社会保障费用不足总额的11%,而仅20%的城市人口则消耗了近89%的社会保障费用。健全的社会保障体系是扩大消费、拉动经济增长的有力保障,农村地区不完善的社会保障制度制约了农民消费水平的提高,影响了农村生活质量的提高,造成了城乡收入差距的扩大。
3、 基本建设和企业补助性支出向城市工业倾斜,国家支援农业支出发挥作用不大。基本建设支出、企业挖潜改造支出、支援农业生产支出及农业综合开发支出是投资性购买支出的主要组成部分。从实证检验来看,投资性购买支出对城市人均收入有显著的正向收入弹性,但对农村人均收入提高作用十分不显著,这直接导致了城乡人均收入的扩大。公共产品供给城乡分布不均等是我国公共产品提供的难题,我国的基本建设资金几乎全部向城镇投放,基本建设投资所建成的交通、通讯、水电力、公共设施等公共品基本被城镇居民享用。基础设施具有巨大的投资经济效益,可以促进城镇经济的快速发展;而农村地区对公共品的享受程度很低,直至如今薄弱的农村基础设施建设仍是制约农村经济发展的瓶颈,农村居民收入提高受到限制。
从另一个方面来说,支援农业建设各项财政支出却没有对农村经济发展起到显著的拉动作用。第一、国家财政对农业的实际支持力度是不断减小的,农业财政支出占GDP及财政总支出的比重是不断下降的,农业资金满足不了农业发展。生产资料价格的波动、农业经济效益的低下、农业生产环境的恶化,都需要持续稳定增长的农业资金。而我国自改革开放以来却一直实行“抽农补工”的收入分配政策,把农村财富向城市工业转移,必然造成城乡收入差距的不断扩大。第二,我国虽然一直强调支持农业,但是在政策执行过程中存在较为严重的农业歧视现象。农业资金发放不到位、使用效率低、配置不科学等,都使得农业支援资金没有发挥其应有的经济作用,对农村地区经济贡献率低,无法发挥其缩小城乡收入差距的作用。
4、 消耗性购买支出内部各项支出对缩小城乡收入差距作用各有不同。消耗性支出对提高城市人均收入和农村人均收入差距作用都是显著的,并且影响程度大致相同(影响系数分别为0.0275和0.0235)。消耗性购买支出主要包括科教文卫支出和行政管理支出费用。已有研究大多都表明科教文卫支出对缩小城乡收入差距作用是显著的,无论是国家给予农村的教育支持、科技支持还是卫生改善,都有利于长期科学地促进农村地区的经济发展。虽然财政在科教文卫上的资金投入还是较为偏向城镇,但农村地区的人力资本积累的边际效用要高于城镇地区,政府在农村地区人力资源方面的财政投入显著地推动了农村地区的经济发展(刘成奎,2008;刘文忻、陆云航,2006)。就行政管理费用而言,人员经费和办公经费是行政管理支出费用的两大部分。人员经费几乎全部是城镇行政人员的工资性收入,而农村居民的工资性收入是比较低的。办公经费也主要是为城镇居民提供较为完善的发展经济环境,城镇居民是行政管理费形成公共服务的主要享受者。相反,农村地区由于地域限制、人员冗余、机构重叠繁杂、办事效率相对低下等原因,使得农村居民从行政管理支出受益程度远远小于城镇居民。
总的来说,我国的人力、物质资本及财政支出都呈现出较强的城市偏向;转移性支出、资本性购买支出、消耗性购买支出的一部分都显著地提高城市居民收入,而其对提高农村人均收入作用远不及城市或者效用根本不显著;科教文卫支出对提高农村人均收入有正向作用,但因发挥的拉动作用不够大,因此消耗性购买支出总体上还是表现出扩大城乡收入差距的趋势。
四、政策建议
城乡收入差距的扩大严重制约了我国总体消费能力的增长,影响了经济长期发展和社会的稳定,基于以上实证检验结论,本文提出以下几点相应的政策建议:
1、制定有利于农村资金导向的政策,给农村经济发展和农村居民消费提供更多的优惠措施,重点扶持有利于农村地区资本积累的项目。
2、打破城乡户籍限制,加强城乡居民之间的流动,促进农业人口顺畅转移,建立各种有利于防止农村人才流失的就业政策。
3、提高农村地区社会保障费用所占比例,改变农村以家庭保障为核心的保障模式,建立健全完善的农村医疗及养老保障体系。
4、加大财政支持农业力度,引导农民科学发展生产力,加强农村地区基础设施建设,合理推进城镇化进程,保证农村居民平等享受公共服务。
5、继续加强对农村地区的教育、卫生、科技方面的财政支持,真正以科学带动农村经济发展。
6、精简农村地区政府工作人员,提高办事效率,优化人员结构。
注释:
①城市收入和农村收入分别由城市人均可支配收入和农村人均纯收入表示,分别以1978年城市和农村居民消费物价指数进行平减,所有数据经由《中国统计年鉴》和中经网数据整理所得.
②这里以调整后R2最大为准则.
③由于数据的不完全性,本文没包括西藏省,将四川省和重庆市数据进行合并.
④括号里的数值表示t值,星号表示显著程度。★★★表示在1%的置信水平下显著,★★5%的水平下显著,★在1%的水平下显著。面板数据ADF检验显示,城市人均收入、农村人均收入、城乡收入差距、社会投资总额、就业劳动力都显示为I(0)平稳,财政各项支出显示为I(1)一阶差分平稳,则说明被解释变量与解释变量之间不存在共同运动的趋势,不需要加入时间趋势项.
参考文献:
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(作者简介:陈思霞(1987.5―)女,汉族,湖南邵阳人,武汉大学经济与管理学院财政系硕士研究生,研究方向:公共产品供给机制及财政税收政策。)