摘要：本文从近年来我国征信体系建设中金融消费者权益保护历程及发达国家个人征信权益保护的立法经验，剖析我国征信业发展中亟待解决的问题，并就如何借鉴征信业发达国家立法经验，立足我国实际提出相关建议。
关键词：金融消费者；信用报告；权益保护
中图分类号：F831 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2013）04-0032-03
一、近年来征信体系建设中金融消费者权益保护回顾
（一）起步阶段
我国的个人信用信息在20世纪80年代初以建设银行开办个人住房信贷业务开始起步，在银行系统积累。但初期受诸多客观条件的制约。个人信贷业务发展缓慢，信用信息数量较少。直到20世纪90年代末，一方面国民经济需要拉动内需来促进，客观上要求发展消费信用，另一方面消费者也具备了一定的超前消费意识和能力。1998年以来，我国消费信用开始迈出新步伐，尤其是1999年中国人民银行发布《关于开展个人消费信贷的指导意见》以后，商业银行迅速反映，消费者广泛参与，消费信贷业务进入了一个较快的发展阶段，同时，大量的个人信用信息也开始在商业银行累积。然而，由于个人信用体系不完善、失信惩戒机制不健全和信用水平低下，造成了大量的不良贷款。降低了银行的资产质量，影响了银行业的健康发展。信用缺失严重破坏了市场经济的基础，影响了社会经济的健康发展。
（二）个人信用信息基础数据库管理暂行办法
我国在1999年建立了中央银行信贷登记咨询系统的基础上。根据国务院指示，中国人民银行在2002年牵头成立了“建立企业和个人征信体系专题工作小组”，在年底实现了人民银行中心数据库与专业银行数据库接口；2003年中国人民银行征信局成立：2005年7月份个人信用信息基础数据库已实现了全国联网查询；中国人民银行公布了《中国人民银行个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（简称《暂行办法》）。该《暂行办法》于同年10月1日实施，主要包括四个方面的内容：一是明确了系统定位，即个人信用信息基础数据库是中国人民银行组织建立的全国统一的个人信用信息共享平台：二是明确了信息保密原则。即合法用户应当建立严格的相关工作规程，保障个人信用信息的安全；三是明确了信息管理流程，即界定了信息的范围和信息收集、处理、使用等环节的相关管理规定：四是明确了信息的客观性原则，即数据库的信息是个人信用交易的原始记录，商业银行和征信服务中心不增加任何主观判断。
（三）《征信业管理条例》颁布
随着征信业发展，《暂行办法》也暴露出一些问题：一是管理制度依据层级低，二是管理手段弱，三是征信部门承担着征信系统建设与征信业管理的双重任务，有时很难很好地平衡这两者的关系。为此，国务院法制办先后两次向社会公众公开征求意见。形成了《条例（草案）》报国务院常务会议审议。2013年1月30日，国务院正式发布了《征信业管理条例》（以下简称“《条例》”），并于3月15日正式实施。《条例》对保护个人信用信息主体的权益作了明确规定。一是严格规范个人征信业务规则：二是明确规定禁止和限制征信机构采集的个人信息：三是明确规定个人对本人信息享有查询、异议和投诉等权利；四是严格法律责任。
二、发达国家个人征信权益保护的立法经验
（一）美国个人征信权益保护的立法经验
1.采取分散立法的方式。美国宪法未明确规定公民隐私权，最高法院认为如此规定有违宪法修正案所确立的“信息自由流动”和“新闻自由”的基本原则。美国采用分散而不是统一的立法方式来规范征信业市场和保护个人征信权益。如该国制定了如《平等信用机会法》、《公平、信用和贷记卡公开法》、《电子资金转账法》、《公平信用报告法》等多部征信单一法规，其中《公平信用报告法》是整个征信法律体系的核心。各部法律互为补充，共同构成美国征信立法体系。
2.以判例作为立法和执法的依据。美国法律体系属于海洋法系，许多征信法规的制定和执行都是以判例作为依据的。如美国法院1961年审理了“彼特森”案，首次确认了银行客户可以以银行违反金融隐私权保护义务的默示条款为由起诉银行，认为银行在任何时候均不得认为它有权向外界透露与客户账户有关的任何信息，该案例确立了银行有保护个人金融隐私权义务的原则。
3.对个人信息实行“宽进严出”。美国对个人信用信息的征集限制相对较小，没有规定征信机构在征集信息时需征得个人同意，只是在《隐私权法》中规定个人有权知道行政机关是否采集自己的信用信息及其内容。在信息使用方面，美国《公平信用报告法》规定信用报告只能用于与个人获得信用、贷款、就业、保险等法律允许的用途，同时《隐私权法》规定行政机关公开个人信用记录应取得个人同意。关于数据的准确性，美国《公平信用报告法》规定编制信用报告“必须遵照合理程序，尽可能确保相关个人信息的准确性”，规定个人认为关于自己的记录不正确、不完全或不及时，可以要求征信机构修改。
4.规范信用报告促进公平与共享。为防止信息过度公开，但又要确保一些机构公平获得信用信息，促进信息的交流，美国对信用信息的共享作出了明确规定。如美国《公平信用报告法》严格规定了哪些内容可以包括在信用报告中，哪些内容不可以进入信用报告，以及合法获得信用报告的程序和原则：规定对于非隐私的个人信息允许银行、工商企业与第三方之间进行共享。但必须告知消费者拟共享的信息内容和对象。1999年颁布的《GLBA法》则规定金融机构应在与消费者建立客户关系时告知其拟同第三方共享的有关消费者的信用信息内容：消费者有权决定其信用信息不能与第三方共享。
从美国经验我们可以得到以下几点借鉴：一是征信权益应当作为公民的一项基本权利加以保护，在发展征信业的同时必须确保个人合法权益不受侵犯。二是坚持以法律形式保护个人征信权益，通过立法规定信用信息提供者、使用者的义务及法律责任。三是完善的信用信息数据库是征信业发展的基础，征信业发展与征信权益保护既有冲突，又有联系，必须立法加以引导和规范。 （二）欧盟
先后出台了《保护隐私及跨国交流个人资料准则》、《欧盟个人资料保护指令》、《电子通讯数据保护指令》等相关文件法规，欧盟国家的立法价值取向十分明确，更加关注对个人隐私的保护。1978年。法国的《信息技术与自由法案》，规定收集和处理、使用个人数据。不得损害数据主体的人格和私生活，规定征信数据库必须公布其搜集资料的授权、目的和种类等。英国1984年制定的《数据保护法》，规定只有为特定的和合法的目的，才能持有个人数据；必须采取安全措施，以防止个人数据未经许可而被扩散、更改、透露或销毁；对于遗失、毁坏有关数据，或者未经许可而透露有关数据的，数据主体有权请求赔偿。《信息自由法案》赋予了公众从公共部门获取信息的权利；《消费信贷法案》明确了借贷双方的责任与义务，防止金融机构对消费者过度借贷和个人破产的不断增加，更好地保护消费者利益等。通过这一系列法律规制，平衡了征信部门、服务机构以及个人的权利与义务，确保了征信信息的客观性和准确性。
三、目前我国征信过程中对被征信人信息保护方面存在的问题
（一）信息主体权益保障制度不健全
从法律层面上看，《民法通则》、金融法规的相关法条中也没有明确个人隐私权和其他信息权利，《个人信息保护法》尚未出台，《合同法》、《担保法》等涉及个人信用信息，但法规间衔接不够。从有关个人征信的专门行政法规、部门规章层面上看。人民银行《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对个人信用信息基础数据库的运行进行了专门规范，但法律层次较低；《征信管理条例》虽对个人征信信息主体权益保障问题作出了相对具体而明确的规定，但仍然存在诸多问题。
（二）个人信用信息收集、使用有待规范
1.个人信用信息收集方面。一是信息收集范围的界定问题：信息收集边界未规范，可能导致信息主体的“征信不公”。二是信息收集渠道问题：信息提供者行为规范缺乏。三是信息收集时的本人同意权问题：未能有效避免“单方征信”。公众知情权和决定权没有得到有效保障。
2.个人信用信息使用方面的问题。一是信息查询主体方面。体现在依据法律规定不经信息主体授权查询其个人信用信息的行政机关、司法机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等主体上。二是信息查询内容方面。政府部门等有权主体在当地人民银行征信部门查询到的信用报告都是本人查询版，它包含了最详尽的个人信息。从而造成除本人外的其他主体可能得到了过度的个人信息。三是信息查询授权效力范围方面。在签订贷款合同时，借款人已授权商业银行可以查询其信用报告。但在贷款结清后，商业银行是否还可以不经本人授权查询其个人信用报告呢？上述两个法规均未作出明确规定。四是信息如何使用方面。目前《暂行办法》只对允许使用个人信用报告的业务范围进行了原则性规定，但对个人信用信息具体如何使用尚没有一个通行的标准，在实践中可能导致“无法可依”而出现侵害信息主体权益的结果。
（三）信息主体的知情权、异议权和纠错权保障有待改善
1.信息主体的知情权：《管理条例》规定，信息主体有权向征信机构查询自己的信用报告，个人每年有两次免费获取其信用报告的权利。但在为个人获取其信用报告提供便利方面没有作出明确规定。
2.异议处理方面：一是异议处理的救济问题。由于核实环节多等原因。个人异议信息时常出现在规定时限内无法得到核实的情况。二是异议处理的监督管理问题。由于商业银行尚未建立相关的异议登记系统。而人民银行开展现场检查次数有限，无法随时跟踪其自行受理个人异议处理情况。
四、完善我国征信领域的金融消费者保护路径选择
（一）加快立法进程，为征信纠纷的有效处置提供制度性支撑
一是尽快出台具有较高效力层级的征信法律、个人信息保护法律。二是修订完善《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》。在规范授权的基础上增加相关业务的查询权限，并对查询条款进行补充完善。
（二）完善征信系统，杜绝功能性缺陷导致的征信纠纷
进一步完善信用报告中的金融机构细分功能，改变目前报告中笼统显示业务发生机构统称的状况，缩短异议处理的核查过程。进一步拓宽向社会公众提供服务的渠道，解决推动互联网个人信用信息服务平台的验证试用工作。继续推动个人信用报告网银查询渠道建设工作。全面提高客服工作能力。完善征信市场监测机制。完善异议处理流程和纠错机制，提高异议处理效率，切实保障信息主体异议权和更正权。
（三）加大个人征信信息保护力度
人民银行要进一步加强个人征信信息保护工作。一是开展现场检查工作。二是提升非现场检查工作水平，实现对商业银行征信相关业务的动态化管理。三是完善征信管理机制。
（四）加强宣传，提高金融消费者的金融知识水平和维权意识
建立政府推动、社会参与、财政保障的金融消费者教育体系，通过制度安排，强化各金融监管部门、行业协会、金融机构、高等院校等机构的责任，督促其通过多种形式开展面向公众的金融知识及相关法律法规宣传，提高消费者金融知识水平和维权意识。使其知悉自身权利，并在权利受到侵害时通过合法途径主张权利。
（五）成立征信行业协会
无论是从保护信息主体权益出发还是从维护行业健康有序发展出发，有必要成立行业协会，发挥与政府机关加强沟通和向社会宣传有关征信正确理念的重要作用，考虑到征信行业由人民银行管理的特殊性，建议由征信中心牵头尽快建立一个行动力强的行业协会，实行行业自律。
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（责任编辑 李西江）