科技政策的效力不足，尤其是技术政策和创新政策；
我国科技政策缺乏协调性，需求政策不足。
关键词 科技政策；
演进；
数量；
效力 1 引言 科技政策是国家为了实现一定历史时期的科技与经济发展的任务而制定的有关引导、激励和支持创新活动以及成果应用的基本行动准则，是确定科技和经济发展方向，指导科技和经济发展的战略和策略原则[[] BORRAS Susana, EDQUIST Charles. The choice of innovation policy instruments[J].Technological Forecasting Social Change, 2013, 80151513–1522. ]。科技政策的产生可以追溯到第二次世界大战之后，首先出现的是科学政策，随后，基于经济发展的目标，逐渐收敛于“科学--技术--创新”范式[[] NELSON, R. ed. National innovation systems [M]. Oxford University Press, Oxford, 1993. ]。总之，科技政策的发展演化历程同科技实践是高度协同的。
回顾中国科技政策的演变历程，也走过了不寻常的道路，中国政府审时度势，先后制定了一系列符合科学和技术发展过程、符合中国国情的科技政策，然而，随着不同类型科技政策的陆续出台，政策的协调性和有效性问题引起了人们的关注，因此，如何系统性评价一个国家的科技政策，也就成为了一个非常值得研究的问题。关于科技政策的评价研究，大多采取定性分析，是从经济学的视角进行的，比如刘会武和王胜光（2009）[[] 刘会武,王胜光. 创新政策系统分析钻石模型的提出及应用[J]. 科学研究管理,2009,27（4）6-9. ]用包括国家创新战略、政策需求、政策供给以及政策评价的政策分析“钻石模型”，对我国创新政策进行了系统化评价；
詹正茂和舒志彪（2010）[[] 詹正茂,舒志彪. 2006-2008年我国政府创新政策评述[J]. 宏观经济研究,2010388-95. ]从综合性视角出发，对我国2006-2008年间出台的各类创新政策进行了全面的总结，并从财税政策、金融政策等六个方面进行了详细分析；
朱正奎（2013）[[] 朱正奎. 新中国科技创新政策的文本与实施效果分析[J]. 科技管理研究,2013918-22. ]对新中国成立以来的科技创新政策进行了文本及实施效果的分析，得出我国科技创新能力落后于经济发展的结论。也有的学者是从定量角度进行的评价，比如刘凤朝和孙玉涛（2007）从国家促进自主创新的政策分析与研究报告中梳理出289项创新政策，采用统计分析的方法进行研究，得出了我国1980-2005年科技政策的演变特征及趋势，但是，他们的分类标准和统计方法不同于本文。
本文首先从政策效力、政策目标和政策工具三个维度，对科技政策进行细化[[] BOEKHOLT, P., LANKHUIZEN, M., AMOLD, E. et. An International Review of s to Measure Relative Effectiveness of Technology Policy Instruments, Brighton/Amsterdam Technopolis. 2001. ]；
其次，对从科技法律法规与政策选编（1985-2011）（科学技术文献出版社，2010，2012）[[] 科技法律法规与政策选编[M]. 科学技术文献出版社, 北京, 2010. ][[] 科技法律法规与政策选编[M]. 科学技术文献出版社, 北京, 2012. ]中的政策，按照上述分类标准，对涉及到的政策进行统计；
最后，从科技政策的数量和效力角度，对科技政策进行了评价，挖掘出我国科技政策的演进特征和存在的问题，为科技政策的进一步调整和优化提供借鉴。
本文的显著之处在于1、评价的科技政策是从1985-2011年的科技政策，数量较多、历时较长，因而对特征的认识更充分；
2、本文是通过对政策量进行分类，从政策的数量、协调性和效力方面进行统计分析，有别于其他的定性分析。
2 科技政策的分类 政策的评价常常涉及科技政策分类问题，至今虽然没有一个能够比较不同国家科技政策的关键政策维度，但是Freitas Tunzenlm ann（2008）两位学者通过回顾相关研究成果，认为科技政策一般都分为政策目标、政策执行、政策工具等三个维度[[] MARIA Isabel, FREITAS Bodas, Nick von Tunzelmann. Mapping Public Support for Innovation A Comparison of Policy Alignment in the UK and France[J].Research Policy,2008, 37 46-64. ]。Johansson et al.2007将创新政策工具分为一般性政策工具和特定性政策工具。一般性政策工具包括制度、基础设施、激励、教育与培训、国际贸易、劳动市场、金融市场、公司等，特定性政策工具包括创新系统、RD、商业化、政府采购等。
知识作为创新的基础，已经得到各国政府的认同。因此，围绕知识经济问题都制定了较为整体和系统性的科技政策，目的在于促进知识的生产和扩散。基于演化范式的技术创新政策，认为制定政策的目的在于支持技术和科学知识的生产、利用和扩散（Oltra,1999）,主要分为三类激励研究的政策、激励企业技术创新的政策以及作用于选择机制水平上的政策。法国创新政策专家高丁则认为,创新政策应包括如下三个框架支持创新者、技术文化、减少创新障碍[[] VABESSA Oltra, An Evolutionary Analysis of Technology Policy[C], Institutions and the Evolution of Capotalism, Cheltenham, UK Northampton, MA, USA, 1999, pages 186-201. ]。Rothwell和Zegveld（1985）[[] ROTHWELL R, ZEGVELD W. [M]. LogmanGroup Limited, 1985 83. ]依据政策工具对科技活动产生影响的层面的不同，将政策工具分为供给、环境和需求三种类型。供给面政策工具包括人力资源培养、信息支持、技术支持、资金支持、公共服务。环境面政策工具包括财务金融、租税优惠、法制管制、策略性措施。需求面政策工具包括政府采购；
外包、贸易管制、海外机构。可见，创新政策所包括的范围是非常广泛的[[] 张雅娴,苏竣.技术创新政策工具及其在我国软件产业中的应用[J]. 科研管理,2001,465 -72. ]。
国内学者彭纪生（2008）[[] 彭纪生,孙文祥,仲为国.中国技术创新政策演变与绩效实证研究（1978-2006）[J]. 科研管理,2008,29（4）135-137. ]根据政策体现的目标和措施进行了分类。政策目标主要有知识产权保护、外资引进、技术引进、消化吸收、创新、科技成果转化。政策措施主要有行政措施、金融外汇措施、财政税收措施、其他经济措施、人事措施。刘凤朝和孙玉涛（2007）根据国家促进自主创新的政策分析与研究报告，梳理的289项创新政策，将其分为效力和类别两个维度。张楠等（2010）[[] 张楠,林绍福,孟庆国.现行科技政策体系与ICT自主创新企业反馈研究[J]. 中国软科学,2010,322-26. ]将2006-2008年间出台的发展纲要配套政策74项，分为11类，包括科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、知识产权、统筹协调、教育科普、人才队伍建设、基地与平台建设、引进消化吸收再创新等。伍鸿儒和胡昌德（2010）[[] 伍鸿儒,胡昌德.我国技术创新政策体系及其特征分析[J]. 攀枝花学院学报,2010,27（2）39-43. ]以1998-2008年国家颁布的与科技创新最为相关的共计273条技术创新政策为选择样本，将其细分为科技奖励、科技成果管理及推广、高新技术企业建设、高新技术企业的财税金融管理、知识创新环境法规、知识创新环境法律、科技体制改革等7类。詹正茂和舒志彪（2010）通过对2006-2008年我国政府出台的各类创新政策进行全面总结，将其细分为技术标准政策、人才政策、财税政策、金融政策、知识产权、创新平台建设和政府采购等六个方面。
当然科学合理的政策分类，与创新政策的演进历程也是息息相关的。科技政策的正式起点,人们普遍认为是来自于1945年V.布什撰写的科学无止境的前沿这一报告，在报告中提出政府要制定政策引导和支持科学发展，其核心要义是对基础研究要高度重视。在这一政策指导下，美国政府积极推动了RD联合体和以大学为实体的联合体，强化基础研究。很显然，这一时期的科技政策是以促进知识生产为导向的，也叫科学政策[[] BENJAMIN F. Jones. As science evolves, how can science policy [M]. University of Chicago Press, Chicago, 2010. ]。
在50-60年代，由于存在冷战、军备技术竞争，使得决策者注重“大科学”的研究，一些基础研究成果在技术上取得了重大突破，直至70年代，这时的科技政策实际上是科学和技术的政策。70年代至80年代后期，冷战结束，政策制定者认为除了军备竞争、科学探险之外，应该认识到科技同商业相结合的重要性，这样，如何促进技术的开发和商业化成为政策的着重点，这叫技术政策。与科学政策不同的是，技术政策的目标是采用税收政策、政府采购等各种政策工具，引导、鼓励和支持企业的技术开发和应用。
创新政策发源于20世纪70年代，80年代出台了一些创新政策，90年代才真正流行。创新政策不是独立于科学政策、技术政策，实际上三者是相互重叠和交叉的。因此，随着国家创新系统概念的提出、创新理论的完善，创新政策的领域涉及到科技、教育和人力资源、产业、企业和管理体制。其政策工具为财政、税收和金融上的支持。依据国情不同和各国政府对创新认识的不同，创新政策的框架是不同的。欧盟各国的创新政策体系主要包括科技框架计划、中小企业政策、人力资源政策和知识产权政策。日本创新政策的演进特征是从“知识的传播和扩散”向“知识的创新”进行调整。我国的创新政策也是经历了一个从科技政策与产业政策中逐渐分化出来的过程[[] LIU Feng-chao, SIMON Denis Fred, SUN Yu-tao, Cong Cao. China’s innovation policies Evolution, institutional structure, and trajectory [J]. Research Policy, 20118920-924. ]。具体来讲，1978-1985年为重构科技体制阶段，1986-1998年为建立研发投入机制阶段，1999-2005年为促进科技成果转化阶段，2006年至今为构建全面的国家创新体系阶段（范柏乃等，2013）。
基于以上研究，参考大