【精编】PPP操作流程与案例分析课件
中国现代集团有限公司PPP事业部总经理二零一五年三月 PPP操作流程与案例分析 目录 PPP认识 一 二 三 PPP操作流程解析 PPP运作典型案例 四 基础设施项目运作模式建议 目录 PPP认识 一 二 三 PPP操作流程解析 PPP运作典型案例 四 基础设施项目运作模式建议 PPP概念 Public PrivatePartnerships 是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系 以授予特许经营权为基础 以利益共享和风险共担为特征 通过引入市场竞争和激励约束机制 发挥双方优势 提高公共产品或服务的质量和供给效率 Public 指的是政府 政府职能部门或政府授权的其它合格机构 而 Private 主要是指依法设立并有效存续的自主经营 自负盈亏 独立核算的具有法人资格的企业 包括民营企业 国有企业 外国企业和外资企业 但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业 PPP概念 公私合作公私合作并形成伙伴关系 并存在一个共同的目标 企业是以此目标实现自身利益的追求 而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求利益共享政府不以分享利润 分红 为唯一目的 还需要对企业可能的高额利润进行控制 即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润 利益的可调节性 共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外 也包括使作为参与者的企业取得相对平和 稳定的投资回报 利益的可调节性 提高效率采用PPP模式的项目 必须符合降低成本 提高效率 改善公共服务的要求 对于项目特性和预期服务质量具有不确定性 难以明确项目要求 或者难以明确划分风险的项目 不应采用PPP模式 物有所值评价风险分担考虑双方风险的最优应对 最佳分担 将整体风险最小化 追求整个项目风险最小化的管理模式 要比公 私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险 PPP的内涵 PPP是新公共管理的一种重要实现方式 政府应该是掌舵而不是划桨 政府 安排提供 公共服务与 直接生产 服务之间存在显著的区别 E S Savas 民营化与公私部门的伙伴关系 建立特许权经营法规建立收费机制解决联网 联合收费问题解决土地 动拆迁问题监管服务质量 价格 政府 市场 政府投资公司与民营企业争流量 争线路 争市场政府提供预期回报 承担市场风险 PPP可以视为公共部门重组的一部分 是广义的政府职能转变的一部分 在这个新的定位过程中 政府从直接的公共服务生产商 转变为推动者和规则制定者 PPP的内涵 PPP不仅止于交易环节 PPP项目更像是一段婚姻 而不是一场婚礼 是一种合作伙伴关系 基于共同的目标追求 以最少的资源 实现最多的产品或服务 PPP不只是融资模式 融资只是PPP的目的之一 并不是全部 还利用民营部门的生产管理技术和先进制度 PPP是一个多目标任务 以社会综合效益最大化为导向 BT是分期付款的政府采购模式 融资大多为短期行为 而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式 所以 在中国大规模应用的BT模式 虽有PPP的形式 却没有体现PPP的精髓 本质上来说只是一种融资模式 PPP的特征 政府或项目发起人 社会资本 通过采购授予特许权 项目公司 融资 建设 设备采购 运营 项目 收回投资并取得一定回报之后 一定比例的资金 一定比例的资金 项目为主体有限追索债务合理分配利润 风险资产负债表外融资灵活的信用结构 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务 基础设施类项目 燃气 供电 供水 供热 污水及垃圾处理等市政设施 公路 铁路 机场 城市轨道交通等交通设施 医疗 旅游 教育培训 健康养老等公共服务项目 以及水利 资源环境和生态保护等项目 PPP的适用范围 PPP模式分类 投资人承担责任小政府承担责任大 投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小 传统采购 完全私有化 服务外包 TOT BTO BOT ROT BOO PPP模式分类 收费定价机制 BOT BOO BLT 运营效率 BOT BLT 风险结构 PPP BOT 融资需求 BOT TOT 财政补贴 DBT DBOT 其它 PPP模式的选择 PPP有多种运作方式 但其基本的框架结构如图所示 特许经营 直接协议 PPP的基本框架 政府授权部门 SPV项目公司 贷款协议证券协议 金融机构 建设合同 运营合同 股权投资 社会投资者 建设承包商 运营商 股权投资 运作主体的确立 设立PPP项目公司 收益保障 项目经营收益 政府运营补贴补 政府服务购买 项目再融资方式 特许经营权融资 信贷融资 保险 基金等 市场风险或购买方风险分担机制 采用诸如最小供应量 最低购买量 保证交通流量 竞争性项目附条件 审批限制等 价格机制 调价规则 特许经营协议 指定特许经营范围 期限 权利内容 在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务 股东权利转让限制 建立灵活的 便于后期转让的投资结构 特许经营期末资产处置方式 监管安排 PPP的基本框架 PPP风险管理 风险识别 风险评价 风险分担 PPP模式下风险管理过程可分为风险识别 风险评价 风险应对 PPP风险管理 风险识别 政治风险 法律及合同风险 金融风险 建设风险 市场运营风险 PPP风险管理 风险识别 政治风险 政府信用风险 1 机制风险 2 政府决策与审批风险 3 政府干预 4 公众反对 5 政治不可抗力事件 6 PPP风险管理 风险识别 法律风险 法律及监管体系不完善 法律变更 第三方违约风险 税收调整 合同及文件风险 1 2 3 4 5 PPP风险管理过程 风险识别 金融风险 1 3 2 利率风险 通货膨胀风险 外汇风险 PPP风险管理过程 风险识别 建设风险 洛阳 市政道路和污水处理打包PPP项目 计划向亚开行贷款1亿美金 哈尔滨 既有建筑技能改造PPP项目 职业技术学院职教基地实训项目 计划向亚开行融资2 43亿美金 施工风险 资金风险 完工风险 不可抗力风险等 PPP风险管理 风险识别 市场运营风险 收益不足 长时间停工 供给不足 运营成本增加 1 2 3 4 PPP风险管理 风险应对 风险分担机制 分配原则 执行效果 PPP风险管理 风险应对 PPP项目的监管主要分两个阶段 一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管 目的在于剔除不能实现物有所值 Valueoney 的PPP项目方案和特许经营者 以提高效率 二是项目建设运营时期的绩效监管 包括质量 价格 服务水平和财务等方面的监管 目的在于解决市场失灵 普遍服务和绩效不符要求等重要问题 以保护公众利益 PPP政府监管 准入监管的内容一是立项监管 制定基础设施和公用事业的发展规划 考察项目的必要性 可采用我国现有可行性研究制度 以及是否适用于PPP模式 物有所值评价 二是对特许经营者选择的监管 通过政府购买选择一家 或几家组成的联合体 最优秀的企业授予其特许经营权 PPP政府监管 绩效监管的内容与主体 PPP政府监管 15 项目发起 PPP运作流程 PPP在国内的发展历程 第一阶段 1995年至2003年 从1995年开始 在国家计委的主导之下 广西来宾B电厂 成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展 2002年 北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目 以吸引外商投资为主要目的项目操作理念 摸着石头过河的心态 很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成 国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件 关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知 计外资 1995 1208号 对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知 1994 外经贸法函字第89号 国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知 计外资 1999 1684号 城市市政公用事业利用外资暂行规定 建综 2000 118号 在阶段后期 建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式 合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中 项目相关各方对中国式PPP的规范化 专业化及本土化进行了尝试 形成了相对成熟的项目结构及协议文本 为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础 PPP在国内的发展历程 第二阶段 2004年至2013年 2004年 建设部颁布并实施了 市政公用事业特许经营管理办法 下称 126号令 将特许经营的概念正式引入市政公用事业 并在城市供水 污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践 这一阶段 计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方 包括建设 交通 环保 国资等行业主管部门 以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵 无论黑猫白猫 只要能够顺利捕获 社会资本 这只精灵鼠 似乎就是好猫 供水及污水处理行业的成功经验 经过复制与改良 被用于更加综合 开放和复杂的项目系统 而不再限于一个独立的运作单元 项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元 如北京地铁四号线和国家体育场两个项目 广泛 多元的项目实践 促进了PPP理论体系的深化和发展 实践与理论共识初步成型 政策法规框架 项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立 PPP在国内的发展历程 第三阶段 2014年开始 中共十八大确定的落实 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营 改革举措 2014年3月 财政部副部长王保安在政府和社会资本合作 PPP 培训班上发表讲话 对推广PPP模式的原因 任务和方式予以系统阐述 并提出要从组织 立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式 2014年5月 财政部政府和社会资本合作 PPP 工作领导小组正式设立 国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目 范围涉及传统基础设施 信息基础设施 清洁能源 油气 煤化工 石化产业 且项目模式不局限于特许经营 特许经营立法工作的重新启动 PPP模式的顶层设计逐步完善 中国式PPP进入规范化发展阶段 PPP在国内的复兴 具体行动 2014年3月 财政部组织了全国财政系统干部 金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班 2014年5月26日 财政部成立PPP工作领导小组 王保安副部长担任领导小组组长 办公室设在金融司 2014年5月8日 财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛 2014年8月 江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作 PPP 试点项目培训暨推介会 公布全省15个PPP试点项目 2014年11月30日 财政部发文公布30个PPP示范项目 涉及供水 供暖 污水处理 垃圾处理 环境综合整治 交通 新能源汽车 地下综合管廊 医疗 体育等多个领域 PPP在国内的相关政策演进 2000年 建设部 城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年 建设部 市政公用事业特许经营管理办法 2005年 建设部 关于加强市政公用事业监管的意见 2005年 国务院 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 即旧非公36条2010年 国务院 鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年 国务院 关于加强城市基础设施建设的意见 2014年 国家发改委 关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 2014年 财政部 关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知 2014年 财政部 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 2014年 财政部 关于政府和社会资本合作模式操作指南 试行 的通知 国际PPP的发展历程 二十世纪八十年代 二十世纪九十年代 二十一世纪以来 阶段二 阶段三 阶段一 制定政策框架 确立其合法性 确立项目流程 发展基础概念 实施了一些项目 开始建立了市场地位 引进立法性改革 出台政策和实践指导性意见 建立专门的PPP部门 优化PPP模型 不断培育市场 向新部门拓展 利用新的基金来源 建立了完整的复杂的系统 法律上的障碍消除 确立了新的PPP模型 风险分担更为复杂 合理化 有保证的项目流 长期的政治上的许可 全方位的基金来源 养老基金和私人股权基金参与 市民服务很多采用PPP 国际PPP发展 国际PP