坚持不懈推进节能减排工作，切实加强生态文明建设，是调整经济结构、转变经济发展方式的重要抓手。当前，节能减排虽已取得显著成效，但节能减排的形势还相当严峻。上半年，单位GDP能耗下降3.4%，降幅较一季度（降低3.2%）有所收窄。今年以来，我国中东部地区多次出现持续性雾霾天气，部分地区空气污染严重。如果在稳增长过程中放松节能减排要求，势必造成能源消费大幅增长。因此，我们一定要从战略和全局的高度，充分认识节能减排的重要性和紧迫性，增强忧患意识、危机意识和责任意识，大力推进节能减排。
一、上半年节能减排形势分析
（一）经济平稳减速，稳增长要兼顾节能减排
今年以来，在中、短期因素的共同作用下，经济缓慢复苏，经济运行基本上处于平稳态势，需求面和供给面调整相对稳定。2013年一季度GDP增长7.7%，二季度增长是7.5%，上半年增长7.6%。连续五个季度经济运行在7.4%—7.9%的区间。
2013年1—5月，规模以上工业能源消费量111183万吨标准煤，同比增长2.98%，增速较去年同期加快0.42个百分点，比一季度提高0.64个百分点；六大高耗能行业能源消费量5月、4月分别增长4.0%、4.6%，均高于一季度的2.16%。如果在稳增长过程中放松节能减排要求，势必造成能源消费大幅增长。
根据环境保护部预测，上半年二氧化硫、化学需氧量、氨氮排放量同比保持下降趋势，氮氧化物排放量下降幅度明显。但要实现全年单位GDP能耗下降3.7%以上，二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物排放总量分别下降2%、2%、2.5%、3%的目标，形势依然严峻，任务十分艰巨。
（二）节能形势依然严峻
总体来看，能源消费继续增加，高耗能产品产量增速明显加快，节能压力不断增大。
一是能源消费弱势回升趋势。1-6月，全国全社会用电量累计24961亿千瓦时，同比增长5.1%。分产业看，第一产业用电量461亿千瓦时，同比下降0.8%；第二产业用电量18419亿千瓦时，同比增长4.9%。6月份，全社会用电量4384亿千瓦时，同比增长6.3%，这一数字延续了今年一季度以来的弱势回升趋势。第二产业用电量约占全社会用电量的3/4，第二产业用电加快，随着迎峰度夏到来，可能拉动用电量增速加快。
六大高耗能行业能源消费同比增长3%，比一季度提高0.84个百分点；有色金属、石化、钢铁、建材行业能源消费增速同比分别加快6.6、4.0、3.7和2.3个百分点，与一季度相比，建材、电力、钢铁、化工行业分别加快3.77、1.27、0.56、0.23个百分点。
二是工业内部结构进一步向高耗能高排放方向发展。1-5月，虽然全国规模以上工业增加值增长9.4%，增速较去年同期回落1.3个百分点，比一季度回落0.1个百分点。但其中，多数高耗能行业产品产量增速明显加快。1-5月，焦炭、水泥、平板玻璃、粗钢、钢材、铁合金、有色金属和氧化铝同比分别增长8.0%、8.9%、9.8%、8.0%、10.8%、19.6%、10.9%和10.9%，同比增速分别加快1.6、3.9、11.5、5.8、4.5、11.0、5.8和1.7个百分点，与一季度相比，水泥、平板玻璃、铁合金、有色金属等产品增速明显加快。
（三）减排任务十分艰巨
2013年以来，总量减排各项工作正在稳步推进。从监测数据看，1至5月，全国907个地表水国控断面高锰酸盐指数和氨氮月均值分别为3.86和1.04毫克/升，同比下降5.6个百分点和6.3个百分点。325个地级以上城市二氧化硫和氮氧化物浓度分别为39微克/立方米和33微克/立方米，同比基本持平。但今年年初以来，大范围持续雾霾天气的发生，影响范围涉及华北平原、黄淮、江淮、江汉、江南、华南北部等地区，受影响面积约占国土面积的1/4，受影响人口约6亿人；持续时间长，以北京为例，一月份北京市只有5天达到二级标准；污染物浓度高，在开展监测的74个城市中，部分点位的小时最大值达到900微克/立方米。减排方面暴露的新问题，加之公众对PM2.5监测数据的关注程度越来越高，更加重了减排压力。
二、节能减排短期内难以见效的原因
（一）最突出的原因是粗放型经济增长方式
我国粗放的增长方式、依赖规模效益的企业发展模式，传统的高碳消费模式，加剧了能源资源约束和节能减排工作的压力。当前我国经济发展阶段决定了我国的产业结构在短期内难以改变。目前，固定资产投资仍是推动我国经济增长的主要动力，制造业升级，城镇化带来的商品房、保障房建设投资，基建投资等依旧是拉动投资的主要力量，短期内对建材、电力、钢铁、化工等高耗能高排放行业产品的需求不会降低。观察我国在高耗能高排放行业的要素投入结构，可以发现，由我国的要素供给结构决定的以煤为主的能源供给方式，在短期内还难以改变，核电、光电、风电等新能源的发展还需要在技术和规模上有一个发展过程。综合我们当前发展阶段上的产业结构、需求结构和要素投入结构来看，未来能源资源需求仍将继续大幅增长，节能减排压力短期内很难释放。
（二）产业转移过程中带来的新挑战
产业转移使得东部高耗能高排放行业在国土空间上更加分散，相对来说减轻了局部的节能减排压力，形成了“局部好转、总体恶化”的新挑战。在东部产业向西部转移的过程中，部分行业借机扩大产能，对节能减排形成新的压力。例如作为高耗能高污染的电解铝，据中国工业报6月18日消息，随着电解铝产业向电价更便宜的西部转移，目前新疆、内蒙古、甘肃、青海等地区在建的电解铝产能还有800多万吨。如果这些产能建成，而中东部高电价成本地区的产能又无法及时退出，产能扩大的情况会更加严重。
根据发展改革委公布的各地区2013年1-5月节能目标完成情况晴雨表，1-5月，海南、云南、青海、宁夏、新疆等5个地区预警等级为一级，节能形势十分严峻；贵州预警等级为二级，节能形势比较严峻；与1-4月相比，海南、青海、宁夏等3个地区由二级预警上升为一级预警，贵州由三级预警上升为二级预警。可以看出，西部地区逐渐成为节能减排工作的重点地区。1-5月份，我国工业用电量同比增长4.62%，增速加快0.88个百分点。从全国范围看，西部省份用电量增速加快，云南、甘肃、青海和新疆等4个地区的电力消耗增速超过10%，从1-5月份中西部地区工业增加值增速情况来看，其平均增速为12.3%，高出东部2.4个百分点，也反映出在产业转移过程中，中西部地区耗能和排放增长迅速。 （三）地方政府节能减排动力不足是主要原因
新一届政府把工作的着力点放在稳增长、调结构、促改革上，容忍增长速度的适度下滑，希望降低对投资的依赖，但却不能减弱地方政府对扩大投资的热情。高能耗、高污染行业依然高速增长，地方政府以过度消耗能源、污染环境和贴现未来为代价发展经济的冲动依然强烈。节能减排要求对高能耗、高污染企业进行限制性发展，这与地方政府目前惯性的发展模式并不一致。对地方政府而言，最大的激励来自于财政分权的经济利益激励和政绩考核的政治激励。在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的强大动力。而基于GDP的官员晋升激励使地方政府官员有更强的政治动力来促进地方经济的快速发展，由此形成了粗放式经济发展惯性，这给节能减排工作的推进带来困难。
六月底，国家发改委召开节能减排形势分析会，河北、山西、辽宁、上海、山东、河南、湖南、广东、四川、甘肃等十个地区1-5月份规模以上工业能源消费量约占全国的一半左右。在经济下行压力增大的情况下，一些地方政府更加注重刺激经济增长，节能减排工作有所弱化。不少地区将建成投产一批高耗能高排放项目，给节能工作带来很大压力。
（四）市场化运作机制发育不全阻碍高耗能优化升级
我国高耗能高排放行业如建材、电力、钢铁、化工、电解铝等行业本身就存在产能过剩现象，但在中央倡导转变经济发展方式的过程中，地区之间采取投资补贴的形式争取形成新的投资流入，使得企业过度投资以及市场协调供需均衡的机制难以有效运转，进而导致经济结构转变过程更加艰难，高耗能高排放行业过剩产能得不到淘汰，难以在竞争中优化升级。加之当前经济下行压力的情况，意味着产能过剩行业难以在短期内通过供需市场调整迅速趋向动态均衡，地方政府对个别拉动经济增长的高耗能高排放行业的补贴将会持续性存在。
三、政策建议
（一）发挥能源价格的引导作用，促进产业结构调整
价格市场化是提高能源使用效率最有效的手段。党的十八大提出，要充分发挥市场配置资源的基础性作用。能源行业作为基础产业，具有一定的引导、调控的作用。例如，在电价领域，可以对比国际先进水平，制定各行业的电耗标准，实行严格的差别电价。超过行业电耗标准的用电，提高其电价，促其降低电耗。同时根据国家定期发布的行业景气度指数，调整电价目录，借以调控电力需求，推动经济结构调整。
（二）提高能源使用效率
通过技术更新，提高终端用户能源使用效率，综合利用各种能源是现实之选。如在能量转换环节，大力推广天然气冷热电三联供系统，将天然气燃料同时转换成三种产品即电力、热或蒸汽以及冷，实现能量的梯级利用，其综合能源利用率可达80%以上（大型天然气发电厂的发电效率一般为35%-55%），可以有效提高能源的利用率。在终端用户侧，推广合同能源管理等需求侧管理手段，对路灯、电器等设备进行节能改造，可以实现用户和企业的双赢。在能源管理上，由于能源技术和管理手段的不断更新换代，能源管理呈现从分散到集中，再从集中到分散的发展趋势。集中模式是适应大工业时期生产的特点，而分布式清洁能源（如小规模燃机技术）由于技术的发展日益显示出生命力，对于城市中心区尤为重要，可以实现负荷就地平衡，减少输送网络占地，有效抵御各种风险。
（三）加大节能减排的科技支撑力度，促进节能减排技术进步
美国页岩气的成功开发，除了得益于天然气市场需求的增长、国家政策扶持等因素外，技术进步是关键因素，尤其是水平钻探、高压水压裂等技术的突破与广泛运用起着极为重要的作用。由此可以看出，要从根本上解决能源问题必须加快组织行业共性技术攻关。在充分发挥企业积极性的基础上，应加强产学研用相结合，组织行业共性技术攻关研制。例如，提升锂电池的技术水平，将电池密度提高到每公斤250-300瓦时、使用寿命增到1500-2000次。
（四）树立生态红线的观念，落实主体功能区规划
习近平同志在中央政治局第六次集体学习时强调：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”为此，要做到科学优化空间格局，健全完善和落实好国土功能区规划和生态红线等相关制度，加强生态系统修复，保持和扩展生态空间，优化国土空间格局，适度开发；结合主体功能区规划，适时修订不同主体功能区的污染物排放标准。节能减排工作需要体现各地区资源环境承载力差别，而最能体现资源环境承载力的就是全国主体功能区规划。2010年《全国主体功能区规划》对不同主体功能区提出了不同的环境政策，例如优化开发区域要实行更严格的污染物排放标准，要严格限制排污许可证的增发，完善排污权交易制度等。由于目前执行的大多数污染物排放标准都是在主体功能区规划发布前制定的，因此，需要及时根据《规划》要求，修订并提高现有的污染物排放标准，以标准促进节能减排工作。
（五）努力推广新能源，客观对待太阳能和风能等新能源的发展
新能源的重要性已经不言而喻，新能源的发展也是我国能源发展的必然趋势。一方面，我国一次能源结构中“富煤少水贫油”的格局短期内不会改变，以煤炭为主的能源在相当长的时期内仍将是支持经济发展的主力，新能源无论是技术成熟还是商业模式成熟都还有一个较长的发展过程，因此，不能把解决能源问题的"宝"全部压在新能源的发展上面。另一方面，新能源发展在起步阶段需要国家政策和资金的扶持，但长期依赖政府补贴不是长久之计。比如，最近的尚德太阳能电力公司破产重整的教训非常深刻，新能源行业的顽强生命力应该源自市场需求推动其进行成本压缩、技术升级，而不是单纯长期依靠国家财政补贴。
（六）控制区域煤炭消费总量，积极应对大气污染
开展区域煤炭消费总量控制，尤其在PM2.5已经不堪重负的东部城市群，应立即开展煤炭消费零增长控制，有条件的城市、地区应该立即减少煤炭消耗。应立即推动现有燃煤电厂的脱硝改造。进一步推进工业锅炉的关停与脱硫脱硝改造。鉴于分散式工业燃煤依然占据中国煤炭消耗的一半以上，其污染排放水平较高，效率不高。建议立即推进对工业燃煤小锅炉的脱硫脱硝改造；在经济发达地区，应积极推进工业锅炉的清洁能源替换。