【摘要】当前，深圳市土地管理制度建设面临的最为棘手的问题是，在完成全域城市化进程后，城市农转非土地中存在的政府组织的“名义产权”与原农村集体及村民“实际占有”之间的尖锐矛盾。盘活存量土地必须化解这一矛盾，可行的出路是通过协调“实际占有”土地的增值收益分配，实现对土地产权制度的改革。
【关键词】农转非 土地 增值收益 分配
前言
2013年初，深圳可用建设用地约33平方公里，至2020年，平均每年可用建设用地不足5平方公里，这意味着依靠增量建设用地的外延式发展遭遇瓶颈。盘活存量土地，推进节约集约用地，将成为深圳未来城市土地利用的主要方式。全域土地国有化后，深圳存量土地中约390平方公里“农转非土地”处于名义国有、实际被原村民和集体占用的“实际占有”状态，约占深圳建设用地的42%，其中仅有95平方公里为合法用地。盘活“实际占有”土地将成为深圳未来土地管理的重中之重。
2012年5月公布实施的《深圳市土地管理制度改革总体方案》将改革的核心确定为土地产权制度改革，并在《〈深圳市土地管理制度改革总体方案〉近期实施方案（2012～2015年）》中提出完善国有土地产权制度的重点是明晰原农村土地国有化后土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等。2013年密集公布实施了《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其六个配套文件以及《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》等，标志着以盘活“实际占有”土地为重点的二次土地改革的启动。
“名义产权”与“实际占有”的矛盾，实质上是土地权益关系的矛盾。盘活“实际占有”土地，根本上是对“实际占有”中权益关系冲突的化解，核心是土地增值收益分配制度的改革。本文将围绕土地权益关系，从土地权属、产权制度和收益分配原则，即分配的权益依据、制度建立和基本原则三个不同视角，展开“实际占有”土地增值收益分配的理论路径分析，以回答凭什么分配、怎样分配和分配的标准是什么这三个基本问题，并在此基础上对“实际占有”增值收益分配的现实方案进行初步探讨，回答分配什么、分配给谁这两个核心问题。
“实际占有”土地增值收益分配的理论路径分析
从权属关系看，应以土地开发权作为实现土地增值收益分配的土地权属依据。权益是权利的实现方式，土地权益基于何种权利是土地产权法律制度研究的起点。给“实际占有”土地“确权”首先要解决的便是其应归属于何种权利。我国早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，但由于相关法律规定的滞后，“我国现行相关法律对集体建设用地使用权的规定基本处于空白，法学界对该制度的实证研究也主要集中在部分具有代表性的地区。”①与有关法律规定特别是《城市房地产管理法》第八条保持一致，《深圳市人民政府关于特区内违章用地及违章建筑处理暂行办法》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》、《深圳市人民政府关于深圳经济特区征地工作的若干规定》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》等有关文件中都对农村非农建设用地使用中的转让、交换、买卖、租赁、抵押等作了严格限制或禁止，农地只有依法征用转为国有土地后才能出让使用权。可见，法律层面提供的只是对农村非农建设用地使用权的限制和权利主体的虚化，并不能支持“实际占有”土地的盘活。盘活“实际占有”土地只能从现行法律之外的土地权益关系视角另寻他途。
土地权属与土地权能一样，都以“权束”形式存在。我国采用“土地财政模式”以来，农村土地权利权属已经形成一个全新的体系，其中，“土地开发权（Land Development Rights）是为适应土地使用管制和多元化立体开发而设立的，针对改变土地的现状用途与开发强度，可与土地所有权分割而单独使用的财产权。”②土地开发权不仅是土地权属中独立的财产权，而且由于其限定的土地功能和开发强度是土地开发所能实现经济价值的物质内容，成为与土地开发所能获得的经济收益关系最为紧密的权利。
“1947年英国《城乡规划法》首次以法律形式创设土地开发权以防止私有土地的滥用，此后美国为防止城市对农地大量蚕食、法国为控制建筑密度亦设立土地开发权制度。”③英、美、法三国的发展权制度构成了当代各国（地区）土地开发权设置与运作的典型模式。在我国，土地开发权尚未在土地权利体系中得到定义，但在土地利用的功能分区、城市规划尤其是控制性详细规划中却早已得到体现。
按照现行土地管理法，农村集体建设用地不可直接用于商业开发，只能由国家征用变更为国有土地之后，再通过公开招拍挂走向市场。以至于陷入开发权难以全面实现所导致的“实际占有”，面临“政府拿不回、集体用不了、村民用不好”的困局。集体土地改革的关键是农村集体建设用地能直接入市交易，进而实现城乡一体化的土地市场。因而要“还权赋能”，还“实际占有”权益人以开发权，赋“实际占有”以流转的权能。唯此，才能真正实现“同地、同价、同权”的突破。
基于以上分析，本文认为应确立土地开发权作为制定农村集体非农建设用地增值收益分配方案的土地权属依据。这里的土地开发权是指原农村集体非农建设用地在改变土地功能或土地开发强度过程中实际存在的分配增值收益的权利，既包括已完成“统征统转”的市地的开发权，也包括未完成“统征统转”的农地的开发权。
从产权理论看，应厘清土地产权关系并将土地产权制度的建立诉诸协调博弈的演化。城市农转非土地增值收益分配方案形成和实现的过程，需要相应的土地产权制度作为保障。对此，新制度经济学的产权理论提供了一些有益的借鉴。第一，一切社会问题都有着相同的根源，即资源稀缺，而资源的稀缺必然带来人们在消费这部分资源时的排他性和边界性。第二，产权具有共融性和规范性，“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。……因此，对共同体中通行的产权制度，可以描述为一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”④第三，在产权制度形成方面，制度是“关于以博弈重复进行为主要方式的共有信念的自我维持系统”。⑤某些意识作为信念只有被博弈主体共同维持并趋于均衡，才能够逐渐演化成制度。制度的建立以重复博弈的方式进行，而博弈规则由博弈主体在互动中内生，存在于博弈主体的意识之中。博弈规则的内生特征决定，对所有博弈的参与者来说，达成共有信念的融合性协议比相反选择的收益要高。在融合情况下，经济活动的开展会比较顺利；而在不融合情况下，经济运行将付出规则摩擦成本。可见，现代产权理论的核心不在于产权的最终归属，而在于通过所有者与使用者之间的权力分割与权益界定，明晰产权，规范行为，实现社会生产资源的优化配置。 从新制度经济学的角度看，“实际占有”中存在的是“复合”的土地产权：村民、集体、各级政府、国家等不同主体对土地的利用和控制兼有排他性和融合性；只有得到不同主体的共有信念维持并趋于均衡，形成排他性的现实趋同，“占有”才能够转化为现实的产权制度形态。
因而，盘活“实际占有”土地应在厘清土地产权关系的基础上诉诸演化，通过建立共同认知和行为规范的协调博弈，促进不同认可机制的结果相容，从而作出切实的土地产权制度安排。深圳“实际占有”的土地管理经验和教训也证明，依靠强势政府去界定产权难以获得对土地占有的普遍社会认可。
从增值收益分配角度看，应以“土地开发权益均等”作为土地增值收益分配的基本原则。土地增值收益分配是土地产权制度的核心，对土地增值收益分配的共同认知，是界定产权的基本前提。经济社会学视角下，土地增值收益分配在理论和实践中普遍践行的总体原则是“涨价归公”，强调土地源于经济发展的自然增长而非土地改良而增加的价值一律归公，“涨价归公”已经成为现代土地管理制度的基本原则。国外普遍采用税收政策来实现土地的“涨价归公”，税收手段便于对土地保有和交易阶段的增值进行全方位的征收。我国法律规范和政府管理，如农地的国家征用、城市土地国有以及试行的房地产税，都体现了“涨价归公”的思想。
深圳土地管理的“涨价归公”实践是比较复杂的。首先，“实际占有”的农地存在权益归属争议，政府拿不回，集体用不了，村民用不好，土地开发权得不到实现，土地增值“涨价归公”的原则也不可能得到实现。其次，已经“统征统转”的土地，由于土地开发权的政府垄断，增值收益长期采取“一锤子买卖”，即在征地出让环节通过土地出让金和征地补偿的“剪刀差”实现土地“农转非”增值收益归公，但在此后的土地保有和转让环节，只征收微量的房地产增值税，也难以全面实现土地增值“涨价归公”的原则。第三，“城市更新”项目对原村民和集体的补偿，实际性质为土地的自然增值额，本应当属于社会全体成员拥有，最终却以高额补偿的形式演变为“涨价归私”。依此，势必助推“二次开发”中房地产行业的成本，进一步激化土地权益人在土地产权变更时对土地资产价值的争夺及其利益纠纷，造成土地开发权运行中内部结构的失衡和摩擦成本的加大。
上述深圳土地管理“涨价归公”实践的复杂性显示，深圳土地管理虽然以“涨价归公”作为基本原则，但由于土地增值收益分配中涉及的土地权属不确定，导致土地管理过程中，特别是“统征统转”之后“涨价归公”的片面、滞重、停滞甚至被“涨价归私”颠覆。土地增值收益分配是在以政府为代表的社会与原村民和集体等权利人之间进行的土地自然增值的分配，实质是所有权“权利束”中处置权益的分配，“涨价”作为土地自然增值额只是其外在的价格形式。无论“涨价归公”还是“涨价归私”，其理论和现实的要旨都在于确定土地处置权益均等，从而使土地权益人达成共识，继而形成共同认可的处置行为的基本规则。这一过程从博弈角度看，是在实现土地产权社会认同过程中找到协调博弈默契位置的过程，能够为所有土地权益人共同认可并执行，因而具有制度化原则的“自我维持系统”的稳固可靠性。基于此，本文提出“土地开发权益均等”作为土地增值收益分配的基本原则。
“实际占有”土地增值收益分配的现实方案
土地制度改革涉及到国家的统一政策，事权在中央和部委层面，但深圳应该在推进土地开发权应用过程中，先行先试。在处理原农村集体合法外用地和建设时，可以依据现有政策对农村集体建设用地的管制规定，对原集体土地所有权人进行土地开发权初始配置，允许其根据权益要素进行权利交易。土地开发权制度的设计应以土地确权为前提、增值收益分配为核心、创新土地管理制度为保障。
土地开发权的初始配置方案。国外土地开发权的初始配置有美国的配置于土地产权（所有权）人和英国、法国的配置于国家两种模式。⑥我国二元土地所有制的特殊性决定了必须在初始配置中解决原农村集体和村民是否享有土地开发权的问题。这种具有明确土地开发权边界的“确权”性的土地开发权的初始配置，在国内已经成为普遍的现实需要。从深圳“实际占有”土地的现实来看，土地开发权的初始配置必须承认国家和原农村集体及村民同时享有不同性质的土地开发权，这是盘活“实际占有”土地，实现“实际占有”土地增值收益分配的前提。
首先，明确原农村集体和村民的土地开发权。“二次土改”中“确权”是基础，“流转”是核心。只有经过确权，农民手上的土地才能顺利流转，实现村集体和村民的土地开发权。所谓确权，就是对村集体和村民土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林区等，确权登记并为村民颁发相应的证书。这是延续“居者有其屋、耕者有其田”普遍法则的基本保障。在深圳几乎没有人口从事农业生产的情况下，基本土地保障是配置给村民的宅基地和村集体的工商发展用地。初始配置的标准应维持“统征统转”采用的初始值，以维护政策的延续性、严肃性和公平性。其中，原村民宅基地开发权的初始配置可以沿用目前广泛采用的“一户一栋”，每栋占地投影面积不超过100平方米的占地标准，建筑面积不超过480平方米的开发强度标准；原村集体工商发展用地开发权的初始配置可以沿用目前采用的人均100平方米的占地标准和法定图则确定的开发强度标准。如果实际建设出现突破这一初始配置值或改变土地功能的情况，则需进行土地开发权的调配计算。
其次，明确国家的土地开发权。一是原农村集体和村民初始配置以外的土地开发权，二是深圳市原来政策中给村集体划定的每户200平方米的公共设施用地，该地属于政府投入的公共品，具有公共利益保障性质，因而开发权应归属于国家。
土地开发权的调配方案。土地开发权的初始配置中，会出现超过或不足土地开发权初始值指标的情况。对此，可以采用“市场调配”的方式，在村民或村集体间进行交易，获得各自需要的建设空间和经济补偿。调配可分村内、村际和村与政府的调配。村内和村际调配都是在政府赋予的土地开发权初始值内的调配，而村与政府间的调配则是村集体由于在初始的土地开发权之内不能取得调节平衡，向政府购买超额建设的土地开发权。这类似过去交罚款而获得合法房地产权，但不同的是，在未来的征税方案中，获得的建筑量越多，需要缴纳的房地产税越多，通过这种方式可以防止新的抢建。对于超出“初始值”，又没有向政府购买超额建设的土地开发权的违法占地、建筑，必须依法查处。对于改变土地用途的开发权变更，如工改居、工改商、居改商等，应根据基准地价计算土地功能转变带来的收益变化，以此计算转变土地用途应购买的土地开发权。 土地开发增值收益的分配方案。土地增值收益，是指改变土地现有用途或增加开发强度新增的纯收益。2004年以来，深圳市形成了以“土地整备”和“城市更新”为手段的土地二次开发方式以及与其对应的两种土地增值收益分配模式。前者为政府主导的公益性开发，按土地、房屋原用途的市场价值对被征收者进行补偿，实行国家征收性的增值收益分配；后者为市场主导的经营性开发，通过协商谈判实现补偿，实行市场化的增值收益分配。
土地增值收益源于经济的发展，而经济发展对土地增值收益的形成是社会性的，要厘清土地权益人与增值收益之间的对等关系不是一件简单的事情。其中的关键是如何在各种土地权益人与土地增值收益关系中找到平衡和包容。从本文对土地增值收益分配基本原则的分析来看，土地增值收益应在“土地开发权益均等”原则下，形成土地权益人之间的差别性分配格局。在盘活“实际占有”中，土地增值收益涉及的权益人主要是政府、房地产企业、被开发农地的原村民和集体等，因此，基于土地开发权的不同，应在土地增值收益分配中居于不同的地位。
原村民：应基于土地开发权，优先分享“归私”的土地增值收益，获得补偿和安置。包括农地使用权（具体为宅基地使用权、农地承包经营权）的补偿、农地开发权的补偿，“归结为农民就业、养老、医疗及失业等社会保障费用的总和。”⑦2013年5月1日起施行的《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》规定对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收类似房地产的市场价格。采取的是“市场标准”，体现了“涨价归私（农）”，但由于国家因此获得了关联开发权，也体现了“涨价归公”，应看作“土地开发权益均等”。
原村集体：作为集体土地所有制的代表，基于集体土地受托管理、开发权，分享“归私”的土地增值收益，包括农地使用管理权的补偿、工商发展用地的补偿。其中，前者可以从原村民获得的补偿中分得“相当于农民每年应交的农地承包费的资本化的部分”，后者“应当从恢复生产上予以补偿。”⑧最近，《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》对原村集体的工商发展用地规定了两种可以不经过传统的征收环节，而直接进入市场流通的选择性方式：一、所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；二、所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。其所得额大致符合国际通行做法和国内学者的测算（见下文）。但由于没能在确权上突破，只是一个“自征自转”的过程，致使村集体对土地升值的预期，很难普遍落实。
房地产企业：在土地开发中获得的收益应来源于资本投入的利润，性质上属于人工而非自然增值，并没有对土地经济价值的增长做出贡献，因而不应参与土地增值收益的分配。
政府：作为公共利益的代表，基于国家作为土地开发权的所有者对有关土地功能转变和开发强度的公共基础设施进行的大量投入和管理，应分享“归公”的剩余土地增值收益。将农地自然增值减去失地农民补偿之后的剩余部分，收归国有。这一提法意味着并不事先限定“归公”的绝对数额或比重，而是强调要保证“充分补偿”，然后将其剩余部分归公。⑨
“目前，国际上成熟的做法是课征开发土地增值税。如英国土地开发税率为60%，韩国和新加坡的税率为50%，我国台湾地区实行40%、50%和60%的三级累进税率（根据台湾土地经济学家林英彦教授的介绍，台湾地区政府征收的土地开发增值税比例已经下调为20%、30%和40%）。”⑩从公平的角度讲，我国应该统一践行土地的“涨价归公”，而不只是针对土地“农转非”这一环节，在谋求国土的一体化管理后，必然需要通过建立完善的税收制度全面实践土地的“涨价归公”。经有关学者测算，我国当前“农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民约占25%～30%，开发商约占15%～20%，政府约占50%～55%。”上述《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》规定的原村集体工商发展用地进入市场流通的收益比例，与有关国家和地区的情况大致吻合。但是土地并不能因流转而确权，导致原村集体、村民和可能的流入方积极性不高，折射出土地管理制度的掣肘。
深圳作为全国唯一实行全域土地国有化的城市，具有改革优势，完全有条件在盘活原集体土地“实际占有”过程中逐步试水城市农转非土地增值收益分配，成为全国探讨城市农转非土地增值收益分配的突破口。至于如何达成、实行土地增值收益分配规则，还需要通过土地权益人共同参与，协调博弈来实现，同时更需要进一步拓宽“顶层设计”的制度空间。
（作者为深圳广播电视大学副教授）
【注释】
①陈小君，高飞，耿卓：“我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察—来自12个省的调研报告”，《法商研究》，2012年第6期 。
②孙弘：《中国土地开发权研究： 土地开发与资源保护的新视角》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第66页。
③林晓雪，吴金辉，臧俊梅等：“我国土地开发权研究综述”，《广东土地科学》，2012年第2期。
④[美]R·科斯：《财产权利与制度变迁》，盛洪译，上海三联书店，1996年，第97页。
⑤[日]青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海：远东出版社，2001年。转引自陈柳钦：“制度、制度变迁与金融制度创新”，《南通大学学报》（社会科学版），2007年第1期。
⑥郜永昌：“土地发展权损失补偿的制度分析及对策”，《社会科学家》，2009年第11期。
⑦邵彦敏， 金易：“基于农地发展权视角的土地征收增值分配研究”，《学习与探索》，2010年第5期。
⑧⑨周诚：“农地转非自然增值公平分配论—兼评‘涨价归私’论和‘涨价归公’论”，《经济学动态》，2006年第11期。
⑩邵彦敏，金易：“基于农地发展权视角的土地征收增值分配研究”，《学习与探索》，2010年第5期。
朱一中，曹裕：“农地非农化过程中的土地增值收益分配研究—基于土地发展权的视角”，《经济地理》，2012年第10期。
责编/王坤娜