公共决策中的快速初步政策分析法

一 6 笸 害 筇 睁蹄劈 A 0 1 一 1 圉零 南极 教育 行政 学院 学报 t愀嘶 孵 L 夹 遣库 易 一 趣 2 0 0 0年 第 4期 总 第 5 8期 公共决 策 中 的快 速初步 政 策分 析法 c 钐 自 2 O世纪 5 O年 代 以来 美 国的政 策科 学分 析和研 究有 着长 足 的发展 几乎在 所有 公共 领域 的决策活动 中 公共政 策 磬析 郭得到 了卓有成效 的应用 各种政 策分析 方法应运 而生 佐治 亚州立 大学 的卡尔 V 帕 藏和 佐 冶 亚 工 学 院 的 大 卫 S 沙 维 奇 提 出 的 快速 初步政 策分析 法 就 是其中 的一种 他 们认为这 一 方法能 为分析 者和规 划者长期 采 用 对初 涉政 策分析 和规 划 的人 员特别 有用 一 研 究型分析 与初步分 析 帕 顿和 沙维奇把政 策分析 区分为两 种类 型 研 究型分析 Re s e a r c h e d a n a l y s i s 和初 步分析 B a s i c a n a l y s i s 他 们认为大学 和思 想库的研 究 人员能得到 相 当多的资助 有 较 充分 的时 间 井 占有大 量 的资料 因而有 条 件 采用研 究 型方法 R e s e a r c h e d me h o d s 对 有关公 共政 策问题进行 专 f 7研究 以 寻求 问题背 后 的真相和 非直觉 的甚至反 直觉 的解 决方法 与此相反 公共 领域的 决策者们 往 往经 常面 对 许 多必 须 快速解 决 致 策 可题 这就 要求政 策分析和 规划人 员能够在很 短的 时 间内凭借 有限的 资料对有 关政 簧 1口 题 作 出 分析 并提供 咨询意 见 这 种分析的 目的是向 公 找决策 者提 出简 明的建议 以使他 们 不 会在主要问题上犯错误 帕顿和沙维奇把这 种能够 迅速 运用 叉在理论 上可靠 以帮助 决 策者制定 出好 的政 策的一 系列政 策分 析方 法称作 快速 初 步的政 策分析方 法 Qu i c k a nd b a s i c a n a l y s i s E t 益复杂化的社会使人们面临诸多越来 越难于 解决 的社 会 问题 西方 国家 一些人 认 为现代 社会问题 简直是 一 团糟 是 模 糊 的 主观 的 甚 至是 邪恶 的 面对如 此棘手 的社会 问题 政 策分析家 常常 应邀在 无法 相信的极短 时间 内给政 策制定 者提供咨 询意 见 因此 简单 便捷的政 策分析 方法 是 政 策分析 者和决策 者最需 要的 初步分析 的过程在 某种意 义 上比研 究型 分析更加复杂 因为研究型分析是相当程式 化 的 有常规 的步 骤和 人们 认 可的行 为标准 而初 步分 析最 引人注 目的特征是 客户 是否理 解它 是否能遵循 它的逻 辑 以及 最终 是 否能 制定 出好 的政 策 这意味 着基本 分析 程序的 各 个环节 之间 分 析者与服 务对 象之 间会 有 相互作用和 影响 因此 一 些人把 初步分 析 描 述 为是一 种技巧 而不是 一种科学 二 快 速初 步分析 的 实用原 理 实施 快 速初 步分 析法 首先要迅 速集 中 主要抉择 标准 弄清楚 问韪核心 的 天然金 块 n u g g e t 即 在 多重 的和竞争 性 目标 中迅 速选 中主要 目标 其 次要思考和 确定 采取政 策行动 的类 型 譬如 政 府往往 采取 直接或 间接 的行动来 处理公 共政 策 问题 有些政策 行动 涉及 货 币政 策 有些 不涉及 所 以 一 般 来说 直接 间 接 货 币 非货 币就 是可 供选择 的政 策行 动类型 的框 架 再 者 还 耍避 免工具 箱式 的政 策分 析 方法 最理想 的 做法是以具体问题决定方 法 力求方法简单 57 一 一 囊 r 啊 莲 维普资讯 而适 用 若 没有现成 的方 法 可 以依 据普通 的理 解设计 出一种 方 法 或将一些 方法台并 使用 处理 不确定性 是对政 策分析 者的一项 基 本要求 因为不 确定性 几乎在每 项公共 政策问题中都存在 在进行政策分析时 要 注意 对有 关资料 的分析 与核查 让数字说话 要分析 实 际资料 的来源 产生 方式 及原 作 者 的分析 是 否有确凿 的根据 在核 查资料时 既 不能依 赖 单一的 资料来源 也难 以做 到校查 所有 资料 但 一定 要核查 与主要 决策原 则 密 切相 关 的实际资料 分析 要简单而 明晰 使 客户明 白运作 的步骤 而 不是 只给他们一 个 黑箱 操作 的结果 分析家 给予客 户的是政 策分 析而不 是决定 并且任 何分析都 不可能 是绝 对正确 绝对 合理和 绝对完善 的 三 初步政 策分 析的主 要步 骤 第一 界定 问题 即 对问题给 予认定及 细化 这 里 的难点是 客 户的 目标不 明确 或 者有 些 目标是相 互冲突 的 而 客 户和分析 家 由于术语 或行话 的不 同而 互相难 以理解和 淘 通 也有 的组 织不能或不 愿意 清晰地陈述 目 标 不同的个 人和不 同的 团体 有 同的 立场 等等 所 有这 些都影 响问题 的界定 需 要引 起注意 的是 不要不 经质疑就费 受或否 定最 初 对 问题 的 陈述 它 或许 是冰 之 巅 是一 个 更大问 题 的一 部分 或者是刹 害相关 团体 难 以 影响甚至无 法影 响的部分 这 一步骤面 临 的挑 战是分析 家 要集中 中心 司题祀关键 要 素有 意义地 陈述 问 题 确认 是否 存在可能 为 客 户解决问 题的政 策 第二 确定评 估标准 一些普遍运 用的 衡量标 准包括 成本 效 益 效 月 效率 平 等 管 理简 单 合 法及政 治可行性 t 等等 衡 量 的标准要尽 可能具 体化 决策标准一 般由 客 户来提供 有时 客户 不能提 供 则要 由分 析家 直接提 出 标 准很少是平 等的 分析家 必 须确认那 些 处于分析问题 中心地位 的标准 5 8 薹 以及在 决策过程 中与主 要 参与 者最相 关 的标 准 有 时标 准要 由所能 掌握 的资 料来 确定 第三 确认 备选 方案 这 一 步骤 要 求政 策分析家不仅要理解客户 还要理解有关党 派和 团体的价值观 目的和 目标 面对 一个 问题 可能有几种 备选方 案 无 为方案 继 续保持现 状或对现状 做最小 的改 变 是一 种 值得考 虑的政 策 某些尝试 过的 方案也 是可 以继续使 用 的 这 一步骤 中面对 的挑战 是要 避 免不 成熟地确定 有限的 几个备 选方案 努 力思索 是确 认备选 方案的 最好方 法 尤 其是 当时间很短 的时候 第四 评估 备选 政策 目 评 估政 策的预 期影 响和在 何 种程度上满 足评估 标准 评估 备选政 策并将政 策贯 彻到 策略和 计划 中去是 政 策分析过程 的关键步骤 评估 的 目的在于 恰 当地界定 问题 并找 出切实 可行和 有效 的 解 决方案 评 估的方法 取决 于问题 的性 质和 评估 标准 的形式 有些问题 需要 定量分析 有 些问 题需要 定性 分析 大 多数情 况 下是两 种 分析都 需要 在几乎没 有时 间执 行评估 任 务 的时候 必 须采用 简单 的预 测技 术 和基本 模 型来描述 各种选项 的效 果 用敏 感性 分析 来 估计基本假 设和参数 的影 响 用 快速决 策分 析来为各 种决策结果提 供可 能的评 价 其结 果 可能会揭 示 出最 能满足或 基本满 足所有主 要标 准的备 选方案 也 会揭 示 出几乎 不需要 任 何分析 论证就应 该弃置 的方案 以及确 认有些备选 方案 尚需 进一步 考察 第五 展示和 比较备选 方案 评估结 果 要通过各 种方 法来 表示 价 值 比较 图 表是 一 种不 错昀方式 便 于用来 展示 各种备 选方案 的优 缺 点 概述 事实 也 是表示评 估结果 的 一 种常 见方式 描 述备选 方案 报 告选择 成 本 确认 每种备选 方案的 优劣 以及每 种选 择在经 济 政治 法律 和 管理 等方面 各 自存 在的 问题 分析家 往往被 要求对 备选 方案给 予明确排序和提供最优选择的强有力证据 一 灌 T 维普资讯 很少有 唯一可 以接 受的合适 备选 方案 或 者 说 没 有一 个备选 方案 是完 美的 有时 分析 家 的个人偏 好 又很 容易 介人 总体评估 更严 重 的情况是 备选方 案 的严肃性 在下降 由于 分折 家可支 配 的时 间太少 他们就 抄近路 进 行 大概估算 忽 略某些备 选方案 及其变体 分 析 家在不确 定 的情 况下 提供 建议 必 须说明 这 些不确定 性及其 可能 造成 的负面 影响 第六 监督和评 估政 策实施 在 大 多数 情 况下 政 策分析家 和规划 者并 直接 参与 政 策的实施 他们 设 计汽车而 开 汽车 政 策的 实 施 一 般 是 由 有 关机 构 的人 员来 执 行 但是 分折 家 应该 参与 维持 监督和评 估所实施 的政 策 以确 保它们不被 意外地 更 改 以便 衡量它 们产生 的影响 确 认是 否 已 经产生 了预期 的影响 并决定该政 策应该继 续 执行 还是需 要修改 或 中断 政 策分析主 要集 中于 计划前 的方方面 面 但是 计划后 的 评 估也是 非常重 要的 进 行计划 后评 估 了 解 政策失败 的原 因 才 能预防 类似的失败 因 此 分 析家 认识到 政策失 败的可能原 因是非 常 重要的 一般 来说 失败原 因分两种情 况 或 者是 计划 没有按 设计执 行 或者 是指导计 划 的理 论不 正确 政策或 计划评 估侧 重于查 看理论 上 的失败 但是也 不能排 除 计划没有 按 设计实施 的可能 性 计划后 的政 策分析通 常 称 为 调查后分 析 但政 策分析 家经常要 迅 速进行这 一评估 并 在计划实施 了一段时 间 后就要重 新修改评 估 资料 由于分 析过程 受时 间的限制 给 予分析 的时 间越少 这一过程 中丢 失或 跳过 去 的步 骤可 能就越 多 政 策分 析包括技 巧和创 造性 妥善 处理 信 息可 以形成政 策分析家 的独特风 格和个 人方式 初 出茅庐 的分析家首 先还是 要掌握 一些基 本技能 和普通方 法 规 划者和 分析者必须工作迅速 因为他们服务的官员 正 处于一 种对相关 问题及 其环境 知之甚少 的 压力之 中 一位美 国学 者说 官 员们对问题 不能仔细考虑很长时间 以免被人们指控为 优柔寡断或 无能 他希望 从被 咨询 者 那里迅 速得 到一个答案 如果是 你告诉 他 要等上半 年才 有研究结果 下一 次他绝 不会再 向你 咨 询 行 动迅速而 又经常 正确似 乎是一 个两难 的追 求 但 是 政府作 决定 的步子通 常是很 快 的 犹豫 的人将会失 去机会 四 快 速 调 查 实施快 速 初步 分 析需 要进 行快 速 调查 有时 是为了 几个 目的进行 快速 调查 有时是 为 了处理 一个特殊 政 策收 集标 准化 资料 快 速调查 有许 多困难 经常出现 没有合 适 的资 料 来源 的问题 为 了获取有 用的 资料 必 须 设 计一个调 查样 本 从一个 有代 表性的 总体 样 本中收集 资料 这 个样 本必须 是从一个 能 够代表所有 目标总体的完整名单中随机抽取 出来的 其 结果 才是可 以信 赖的 在这一过 程 中 不 可 避 免 地 要 发 生 某 种 程 度 的妥 协 名单不完整 样 本也 可能 不是 完全随机 的 一个好 的调查 研 究必 须保 证其 结果基 本 正确 并且 充分估 计可能 出现 的误 差度 经 验证 明 由于调查 研 究依 赖 于资 金 依赖于 可能 获得 的技术手 段 通常还 有时 间因紊 的 制约 一个以赢利为 目的的调查单位往往能 够 比一个执行 机构更