摘要：控规是规划与管理、规划与实施相衔接的重要环节，是规划管理的必要手段和重要依据。控规编制工作水平的高低将直接影响规划管理拟改造的好坏以及城市建设的发展。本文浅谈了控制性详细规划编制存在的问题及优化策略。
关键词：控制性详细规划；控制；城市
中图分类号： F291.1文献标识码：A 文章编号：
引言
控制性详细规划是引导城市土地开发的最直接工具，《城乡规划法》的出台，其宗旨也是为保障城市公共利益，维护控制性详细规划的权威性，不仅明确了控制性详细规划的法律地位，也对控制性详细规划提出了更高的要求。
1、传统“控规”的不足
传统控制性详细规划是通过规定容积率极限值，达到控制城市规划建设的速度，但不断变化的新形势给控制性详细规划带来不少挑战，目前已暴露出许多不能调解的矛盾和问题，主要表现为以下几方面。
1.1技术层面
（1）体系缺乏灵活性，过于死板。由于强调过于刚性的控制体系，因此显得缺乏灵活性，往往最终导致“失控”的结局。这种控制过死的情况集中体现在用地性质和开发强度上。
（2）公共设施得不到保障。“控规”编制和管理的难点和重点就是保证公共设施，在市场经济条件下的规划实施中，规定的容量限制常常被突破，造成公共设施严重不足，难以得到有效保障。
（3）城市形象缺乏有效的控制。传统的“控规”忽视对城市形象的引导控制，管理部门过多地关注容量控制，城市形象则依赖市场决定。
1.2系统层面问题
（1）总量失控。缺乏容量分布指导，人口容量和开发强度总量控制依据不足，总量失控问题严重。
（2）规划各层次衔接不紧密。编制层次单一，规划各层次衔接不紧密，矛盾较为突出，尤其公共服务设施落实较难。
（3）“控规”缺乏明确分层信息，规划控制内容系统性不明确。
1.3审批管理层面问题
（1）审批层次单一，批后维护较难。“控规”所有的内容集中在一张图上，均上报市政府审批。一经审批，所有内容须经法定程序修改，与城市发展、因素多变现状不匹配，稳定性差，批后管理维护难度大。
（2）调整门槛较低，调整程序复杂。所有“控规”内容处于一个层面，技术性内容调整门槛低，按程序调整较为复杂、周期较长，不适应项目建设需求。
（3）成果内容繁杂，查询使用不便。成果内容面面俱到、主次不分，重点控制不明确，可操作性差，查询使用不便。
从以上分析可看出，以容积率为主要控制手段的“控规”已不能适应快速发展的城市要求，研究探寻新的“控规”编制体系的要求已迫在眉睫。
2、“控规”的体系要求
（1）针对传统“控规”的缺点，经分析总结，“控规”的编制应能满足以下几点：稳定性—科学控制，减少修改；灵活性—弹性控制，灵活应对；适应性—区别对待，实事求是；确定性—刚性控制，准确有效；核心性—去繁存简，重点突出；实用性—成果简洁，便于管理。
（2）分层、分级控制编制方法。“控规”是由城市规划主管部门组织编制，经城市政府批准后，成为城市规划主管部门日常规划管理的依据。由于传统“控规”的不适应性，各地城市规划管理部门都在研讨新的“控规”编制管理办法，分层、分级“控规”体系成为了各地关注的热点。参照各城市“控规”的现有经验，笔者提出以下“控规”编制管理办法和体系。
3、控制方法的优化
面对控规实施过程中不可回避的控规修改需求，摆在规划工作者面前的问题是：编制控规时究竟因该控制哪些内容，才能既达到控规编制的目的，又不至于造成大量的控规修改？或者说，控规究竟应该对那些控制要素进行严格的强制性控制，才能达到既有效调控城市空间资源、维护社会公平、保障公共安全和公众利益，又适应市场需求，有效指导城市建设的目的？另外，对于应该控制的内容究竟如何控制，才能保证控规的顺利实施。
3.1控制要素的区分
控规的控制要素非常多，《城市规划编制办法》明确规定强制性指标包括：各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定。以上指标均为控规最直接的对地块的控制要素，当然控规控制要素还包括控规的功能定位、总体容量、道路交通、公共和基础设施、生态环境、城市设计引导等等诸多要素。
（1）从有利于城市发展和公众生活工作的角度分析
首先，控制性详细规划，是对上位规划的落实和进一步深化。因此，控规的功能定位、总体容量、主次干道等作为城市总体规划的延续，同时作为对片区整体的把握，应该对其进行严格控制。其次，要维护社会公平，保障公共安全和公众利益，则应对作为公众利益集中体现的城市绿地、基础和公共设施等进行严格控制。
（2）从适应市场变化的角度分析。
从目前控规修改的诉求可以看出，控规地块的主要用途、容积率两项控制指标，受市场变化的影响很大。特别是容积率指标，直接关系到开发商的利益，是控规修改的热点所在。随着用地性质和容积率的变化，建筑密度、绿地率、建筑高度等指标也必然相应变化。若在控规对地块用地性质和容积率进行弹性控制，将有利于控规适应市场条件变化，避免控规制约城市发展。
但是，大多数控规修改都会增加控规范围内的居住人口容量以及建筑容量，这将给城市公共设施的服务水平、服务质量以及城市基础设施的承载力等造成了较大的影响，对社会公益工程和生态环境等的建设极为不利。因此，控规有必要对用地性质和容积率的控制弹性进行适当约束，即对用地性质提出兼容性控制要求，同时明确容积率的弹性变化区间。
然而，若控规对用地性质和容积率进行弹性控制，在对城市局部地段集中使用某一类用地兼容或集中按容积率弹性上限实施，将导致城市空间资源不均衡使用。因此，如果将控规范围按城市干道和公共设施服务半径分成若干街区，对街区主导属性和容量进行控制，则可避免上述问题的出现。
（3）从便于规划管理的角度分析。
对于规划管理部门而言，控规公平性的体现，是管理部门首要考虑的因素。其次从操作性方面而言，控制指标的具体量化，更便于管理部门的操作；但大量的控规修改要求使管理部门面临极大得压力和挑战。
综合以上分析，可以看出控规应严格控制的要素包括：控规的功能定位和总体容量、街区主导属性和容量、主次干道、绿地、公共和基础设施等。而对地块用地性质和容积率以及城市支路可进行弹性控制。这样既达到了控规控制的目的，又充分了考虑市场变化的因素，有利于城市建设的顺利实施，同时还可保证城市发展目标的最终实现。
3.2控制层次优化
结合控制要素的优化，控规控制层次可分为“控规层次、街区层次、地块层次”三个层次，即三层次控制体系：
“控规层次”提出对整片控规范围的控制要求，其强制控制内容包括：片区功能定位、发展规模（人口和建筑容量）、主次干道（宽度、线型、标高）。
“街区层次”提出对街区范围的控制要求，其严格控制内容包括：街区主导属性、总体容量（人口和建筑容量）、支路（宽度、起止点）、绿地以及公共和基础设施（规模、级别、用地边界）。
“地块层次”提出对单个地块的控制要求，其弹性控制内容包括：用地性质（建议属性和兼容属性）、容积率（建议指标、上限和下限指标）、配套设施。其中，容积率的控制：对于公共性用地（如学校、变电站等）而言，容积率可不进行控制，建设过程中只需根据街区层次确定的规模级别，按行业规范标准审查即可；对于开发性用地（如居住用地与商业金融业用地等）而言，容积率则采用区间值（规定上限值与下限值）进行控制。
结束语
新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控规编制与实施中存在的诸多问题。为此，必须完善控制性详细规划编制与管理办法，努力提高控制性详细规划对城市发展建设的综合调控能力。
参考文献
[1]白宇，新形势下完善控制性详细规划编制的思考[J].城市,2010.03
[2]林红杨、韩杰，关于控制性详细规划编制过程中存在的一些问题，中国科技信息，2005.