[摘 要]区域化党建是基层党组织为应对社会结构的深刻变革对自身组织结构作出的战略性转型，对全面提升党在基层社会的政治整合和动员能力，更好地推动基层党组织和党员广泛参与社会建设和社会管理，建设中国特色社会主义具有极其重要的意义。上海浦东新区近些年来就推进区域化党建和创新社会管理进行了成功的实践，取得了诸多有益的经验。
[关键词]浦东；区域化党建；社会管理模式创新
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）09-0055-04
浦东，是上海建设“四个中心”的核心功能区。浦东开发开放以来，经济社会实现跨越式发展的过程，同时也是制度创新、管理创新、社会和谐发展的过程。这期间，社区党建伴随着传统体制的转轨和政府职能的转变不断变实变强，组织化、社会化程度不断提高，工作的覆盖面不断延伸，凝聚力不断增强。而单位党建随着产权多元化和现代企业制度框架下的公司治理模式的完善，使党组织作为政治组织的功能发生了变化，单位党的政治核心作用的功能及其表现方式发生了变化，单位对社区资源的依赖性增强。由此，浦东新区的党建工作面临探索如何构建一个有别于传统体制的新体制，使单位与社区形成合力、实现联动发展的问题。
近年来，浦东新区按照“党委领导，政府负责，各方协同，公众参与，法治保障”社会管理要求，针对区域内不同行政单位、新经济组织、社会组织管理相对独立、资源相互分割的特点，积极探索以区域化大党建的政治优势、组织优势创新社会管理的有效途径，取得了诸多有益的经验。
一、联动式：组织联建、工作联动、活动联办、目标联创
联动式，即从体制上突破传统纵向控制为特征的“单位建党”模式，构建以街道党工委为核心，以社区党建工作联席会或党建工作研究会为载体，实现组织联建、工作联动、活动联办、目标联创，优势互补创新社会管理。
张江镇作为浦东新区的腹地，位于上海城市交通主轴（地铁二号线）和“一江三桥”（张江、高桥、金桥、孙桥）科技产业走廊的交汇点，被称为“园中之镇”。区域面积42.1平方公里，下辖35个居、村委，现有常住人口6万多，外来人口近7万。张江镇驻区单位类型多，有影响的高科技企业多，项目多，党组织设置方式、活动方式和运行机制及其党建工作目标、党建资源的分布也不尽相同，镇党委以园区单位为骨干，构建区域内资源共享、责任共担工作平台，形成各方协同、齐抓共管的园镇党建联动新格局。
（一）组织联建。由于传统体制下各驻区单位与社区（街镇）的联系较为松散，单位的资源优势得不到有效整合。张江镇党委在不涉及行政编制、不占领导职数前提下，依托工青妇、居委会、业委会等群团组织、社会组织、非正式组织结构，创新组织联建工作机制。一是实行“双向进入，交叉兼职”，即通过挂职，双向互派党务干部等形式，与驻区单位党组织共同加强党务干部培养。比如，中国商飞上海研究设计院的干部进入镇总工会班子，兼任副主席职务。邀请“两新”组织负责人进入镇综合党委领导班子，镇职能部门负责人担任“两新”组织党组织的顾问，帮助指导日常工作。二是建立党建联席会议制度，定期邀请相关驻区单位党组织共同商讨阶段性工作目标及重点任务，形成组织联动长效机制。比如，对区域内大飞机项目的动拆迁、上海地震局迁址光缆建设等问题，通过党建联席会议，使重大工程项目实施过程中群众反映强烈的一些突出问题得到了妥善解决。同时，借助镇的报刊网络交流平台，开设驻区单位专栏，加强组织间的信息交流。
（二）工作联动。张江镇推进区域化党建，充分发挥镇党委和驻区单位的资源优势，实现双向联动、多重服务。中国商飞上海飞机设计院项目一启动，镇党委凭借自身对相关政策的了解，对地方情况的熟悉，尤其是长期做群众工作，了解群众思想、熟悉群众生活的优势，主动贴上去，对涉及动拆迁的居民和企业都挨家挨户做工作，宣传政策，对项目启动需要办理的相关手续，由镇政府提供“一门式”服务，“一揽子”解决。仅半年，大飞机研发项目就成功启动，创造了又一“浦东速度”。上海交通大学医学院附属仁济医院党委、上海中医药大学充分运用自身医疗资源优势，通过设立特色门诊、定期上门诊疗等形式为居民群众开展特色服务，深受群众欢迎。华师大二附中发挥教学资源雄厚的优势，派出优质师资和管理力量，帮助张江中学提高教学管理水平，现已发展成为华师大附属张江实验中学。市财政局、市监督检查局发挥技术优势，积极开展村庄改造、河道整治以及农业生产方面的技能培训，帮助村民改善居住环境，推动了社会管理和社会公共事业的发展。
（三）活动联办。开展形式多样的区域活动是提升区域化党建整合效应和社会影响力的有效途径。张江镇党委不断完善社区党组织与驻区单位党组织联动发展的项目“菜单”，深化驻区单位党组织与居（村）委党组织的助学帮困、清洁家园、绿化认领等联动活动，形成以活动为载体，助推联动发展的有效机制。在深入开展创先争优活动中，镇党委以“推出十项具体举措、凝聚百家驻区单位”的主题活动，推进驻区单位与属地党组织“同创先进、共争优秀”。结合驻区单位和社区开展的“文明单位”、“文明村组”等创建评比活动，探索社区与驻区单位的互帮、互促、互评，激发驻区单位党组织开展党建联建的积极性。复旦大学管理学院、上海南方模式生物研究中心等科研单位发挥技术优势，走进社区、与群众面对面开展科普示范教育，为镇经济发展“把诊问号”，形成区域化党建工作有特色的活动项目。
（四）目标联创。张江镇党委主动上门向驻区单位党组织发放“征询单”，征求驻区单位的意见、建议和需求，并及时将信息向相关单位反馈，帮助解决重大工程、重大项目实施过程中出现的急、难、愁问题。确保商飞研发中心、盛大彩虹城等重大项目配套动迁商品房基地地块建设有序推进，加大重点商务楼群招商力度。镇党委将党建工作与行政工作一体化谋划，发挥驻区单位在信息、资金、管理、人才等方面的优势。先后协商解决了区域内大飞机项目动拆迁、上海地震局迁址光缆建设等问题，这些工作服务了群众、推动了发展，都得到了居民群众和驻区单位的高度认同。 二、协调式：共商共治，各方协同，公众参与
塘桥街道位于陆家嘴金融贸易区内，街道辖区面积3.86平方公里，常住人口8万余人，交通便捷，商贸繁荣，是一个以现代居住区为主的成熟社区。2006年以来，社区（街道）党工委为全面打造“温馨塘桥·宜居家园”，探索社区（街道）党工委社区委员实体化运作机制，形成以区域党组织为核心、社区委员会为依托、居民区自治组织为基础的“三位一体”基层党建模式，创新社会管理各方协同，公众参与新格局。具体做法是：
（一）做强社区党工委“一组两委”，增强区域化“大党建”的社会凝聚力。社区（街道）党工委赋予行政党组、居民区党委、综合党委，即“一组两委”明确的职责和权利，并以此为基础，在派出机构、驻区单位、社会组织代表中先“公推”产生社区委员候选人，而后由社区（街道）党工委会议以差额票决的方式选举产生社区委员，并在社区内进行公示。为防止社区委员工作的“虚转”，党工委一方面积极搭建各类平台、提供资源支撑，给予社区委员一定的人力、物力、财力和政策保障；另一方面将社区委员履职功能与“一组两委”的工作职责有机衔接，并以社区委员年度承担的社区项目绩效评估作为抓手，确保“人人有任务、人人有责任、人人有空间”。社区委员在参与项目中，既是项目责任人，也是项目责任方，确保社区委员责、权、利统一。这种方式，不仅极大地强化了社区“一组两委”的职责作用，引导其在功能上进一步向区域内不同性质、不同隶属关系、不同功能、不同工作对象的组织延伸，把社区中最有影响力的组织动员起来，最活跃的组织凝聚起来，而且在区域内搭建起对话、联动、共赢的平台，增强了社区委员的履职意识和责任感。
（二）做实社区委员会，增强区域化共商共治社会管理的软实力。社区委员会作为社区社会管理共建共享制度的顶层设计，下设民意征询委员会、协商议事委员会和监督评议委员会3个专业委员会。民意征询委员会负责联系居委会、社会组织、驻区单位，定期征询社情民意。协商议事委员会则负责组织人大代表、相关组织代表，对社区公共事务进行民主协商，并提出意见建议。监督评议委员会负责评估社区公共事务办理绩效，并向街道党工委、办事处、社区委员会和相关驻区单位反馈意见。街道党工委结合社区公共管理服务、社区认同、参政议政能力等要素，赋予社区委员充分的话语权、参与权、决策权，为社区委员参政议政提供制度支撑，充分体现社区委员会在社区治理中“代表的广泛性、决策的民主性，执行的有效性”，为形成社区公共事务各方参与，有效整合提供了组织保证。
（三）做好居民群众议事平台，增强基层自治的社会辐射力。街道党工委为提高居民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高能力，精心构筑居民群众议事平台，将居民群众“想、盼、愁、忧、难”等生活琐事和服务需求，通过大家议、大家评，出点子、想法子，群策群力，寻找解决问题的最佳途径。尤其是几年来，精心打造的以业委会主任戴珠凤为代表的“戴老师议事厅”，已经成为颇具影响力的居民事务自治组织，畅通小区民情的绿色通道。2008年，贵龙园小区连续发生失窃案件，居民群众反映小区监控设备老化、硬件管理不到位，但始终得不到物业的重视，“戴老师议事厅”直接将信息反馈到各楼组，楼组长就是否更换物业问题向居民征求意见。结果显示，有三分之二以上的居民要求更换新的物业公司。在各楼组的共同努力下，很快使问题得到了解决。类似“戴老师议事厅”这样的群众自治组织，为公众直接参与社会建设、社会管理提供了平台。
三、填补式：异地对接、双向结对、融入共建
浦东新区对区域内大量的新经济组织、新社会组织，通过依托一定的载体与驻区单位或单独组建、或单位联建、或区域合建、或挂靠组建，或向无支部、无党员企业委派党建工作联络员，实现党的工作全覆盖。对进城务工党员的组织管理主要采取填补式，即按照有利于发挥党员作用，有利于党员的组织管理，由流入地与流出地共同协商，实行“异地对接”跨区域式共建，及时把进城务工党员编入基层党组织并纳入服务管理，涌现了一批类似“新家园”、“新周浦人”等命名的，以实有人口为主要对象，以进城务工党员为主体，以跨区域联建为特色的党的基层组织。
（一）属地共建。按照“方便党员、易于管理”的原则，以进城务工党员集中居住地或阳光驿站（党员服务中心）为依托建立独立党组织，绝大部分党员组织关系实现属地化管理，党组织隶属于本地某个党组织或阳光驿站党支部，党员直接参与社区建设与管理。如张江镇环东中心村新家园党支部，该支部以进城务工党员集中居住地为依托建立独立党组织，大部分党员的组织关系实现属地化管理，党支部隶属于村党总支，党员直接参与环东中心村的社会管理。
（二）结对共建。即与流出地党组织通过结对的形式形成联建、共建。通常情况下，由流出地在流入地建立党组织，组织隶属关系在流出地党组织，但在具体服务、教育和管理上，实行以流入地党组织为主、流出地党组织为辅，实行双重管理。依托这种双重管理模式，形成社会管理跨区域结对式共建。如安徽省宣城市宣州区驻高行镇党总支，该总支部下属5个党支部，党员40多名，组织关系由宣州区委管辖，但都参与流入地高行镇的社会管理。针对进城务工党员队伍存在的流动快、分布散、党务干部培养难的问题，浦东新区通过与驻区单位结对，建立党员骨干双向培养机制，即把进城务工党员中的优秀骨干培养成为党务干部，把优秀党务干部培养成为所在单位、部门的业务骨干，向流出地党组织推荐、介绍。
（三）融入共建。大量的农村青壮年劳力进城务工，除少数人购置房产成为“新城里人”，大部分人一般以多人合租的形式集居在居住条件、生活条件差的城乡结合部，“群租”现象产生了扰民、侵犯相邻业主的权益、财产安全、消防、人身安全方面的隐患、加大了小区物业管理的难度等一系列的问题，成为居民群众反映强烈的矛盾焦点之一，社会管理问题突出。近年来，浦东新区以推进区域化党建为契机，坚持寓服务于管理中，探索形成了现代城市社区各方协同、共建共享新的管理模式。比如，在进城务工人员比较集中的居住点设立综合服务窗口，使他们能就近享受到治安消防、计划生育、卫生医疗、就业保障等综合服务，组织动员入住的务工人员积极参与社区自治管理等，增强主体意识。 填补式作为跨省市党建工作共建共享模式，形成了以进城务工党员为主体，创新社会管理，尤其是加强实有人口管理提供了新思路。
（四）扩展式。围绕社区管理、居民服务、驻区单位承担的重大工程、重要项目，面对社会结构的深刻变革，要求基层党组织以加强社会服务为导向，构建多元化的社会公共事业服务平台，组织培育公益性的社会组织、群众自组织，帮助解决社会管理建设中的急、难、愁问题，实现城市管理的精细化和社会管理的扁平化，扩大基层党组织在基层社会的凝聚力和影响力。
随着区域化党建的深化，浦东新区通过建立各种枢纽性党组织，把支部建在经济社会最活跃的细胞上，把党的工作做到代表未来、代表先进生产力的人群中。目前已形成的社区社会组织包括各类社区事务管理办公室、社区服务中心、社区体育俱乐部、社区医疗康复服务部、社区流动医疗点、学校社会工作指导站、社区志愿服务队、“999”社区热线、社区求助中心、社区市民会馆等。依托区域化大党建，形成了以居民参与为基础，以党员为骨干，以加强社会领域党建工作为目标的区域化大党建新格局。这就为进一步推动区域化党建创新社会管理提供了组织保证和人才支持。
（五）志愿式。与相关单位党组织联合，组织志愿者队伍，深入社区、深入基层，在矛盾最突出的地方，在居民群众最需要的领域通过组织志愿者行动，发挥社区党建、单位党建、行业党建多元主体的资源优势。比如，地处塘桥社区的仁济医院组织的 “居家健康”作为与社区共建共享项目，直接由高级医学专家、党委书记牵头负责的志愿者活动项目，依托医院资源及自身影响力，为居民群众提供医疗卫生服务。
四、几点启示
区域化党建是一项系统工程，要求按照“归口管理、明晰职权、扁平运作、高效行政”的原则整体规划，实现党的建设与社会建设，党内资源与社会资源，社区党建与各领域党建统筹推进，形成开放型的组织体系和联动型的工作载体，进而推动城市基层党建工作由封闭到开放、由分割到统筹的良性发展。纵观浦东推进区域化党建，创新社会管理的实践，我们可以得到以下四个方面的启示：
（一）在领导体制上，要着力构建条块互动、纵横互补、资源共享的“共治”平台，增强社会管理的引领效应。区域内单位类型多样，党组织设置方式、活动方式和运行机制多样，党建目标、党建资源和工作方式也不尽相同。浦东张江镇等的探索打破了行政隶属关系或者单位、部门和行业条块分割，使基层组织走出传统的“单位”壁垒，进入社会，并通过社会化、互联性的活动，形成优势互补、资源共享的支撑体系，使党在社会的组织联系中成为有机的整体，发挥引领作用，共同承担起关怀社会、服务社会和保障社会的功能。
（二）在组织设置上，要着力构建非行政化、扁平化的党建联动合作体，增强社会管理的整合效应。党要加强对社会公共事务的管理，必须与社会之间形成良性的、协调的互动关系，党的各类组织之间形成新型的联系互动机制，这种联系互动除了行政化的正式关系，还可以是一种非行政化、非正式的联系，为创新社会管理提供组织支持。区域化党建通过党建联席会、党建研究会等各种横向间的组织形式，打破传统体制下资源分布不平衡的藩篱，强化对行政派出机构的双重管理，强化对驻区单位的协调沟通，在城乡党建、社区党建、“两新”组织党建等多个领域，促进党建资源在各主体之间的要素流动，加强整合，促进社会管理精细化发展。
（三）在运行机制上，着力强化“互动”、“开放”、“共享”、“协同”意识，增强社会管理的合力效应。区域化党建通过驻区单位党组织与社区党组织、居民群众或结对，或组团以联动的方式推动区域共治。社区党组织和单位党组织，党员和群众间形成了以地区性、社会性、群众性、公益性活动为载体，按有效服务半径网格化配置，形成多元参与、共同治理的模式，拓展党组织和党员服务社会、服务群众的丰富内涵，形成党建工作开放、互动、共建、共享、互利，社会管理各方协同的有效机制。
（四）在工作方式上，要着力倡导社会化的多元主体协同模式，促进基层民主自治，增强社会管理的辐射效应。区域化党建以党建联建为纽带，形成条块互动、纵横互补、资源共享、合作共赢的工作模式。在人员构成和组织方式上，区域化党建充分体现了广泛的社会代表性，使党组织在与各类治理结构要素和基本力量的广泛联系中，实现积极有效的组织整合，形成多元主体共同参与的“共治”格局，为社会管理实现最广泛的公众参与奠定了组织基础和人才支持。
综上所述，区域化党建以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，确保党的领导核心地位建立在各种公共利益基础之上，党的政治领导功能体现在社会公共事务的服务和管理中。这是党自身组织体系在社会结构深刻变革的新形势下的战略性调整，极大地推动了城市基层党建工作由封闭到开放、由分割到统筹的良性发展。诚然，区域化党建还不能取代单位党建或社区党建，在单位分割占绝对比例的社会空间，党的基层组织设置的传统阵地仍然要坚持。
参考文献：
[1]王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社，2002年版。
[2]林尚立：《中国共产党与国家建设》，天津人民出版社，2009年版。
责任编辑：袁志平